HBGS-2020-15

　　關于印發《惠州市農業農村局惠州市扶貧開發領導小組辦公室關于加強扶貧項目管理長效機制的若干指導意見（試行）》的通知

惠農〔2020〕54號

各縣（區）人民政府（管委會），市直有關單位：

　　現將《惠州市農業農村局惠州市扶貧開發領導小組辦公室關于加強扶貧項目管理長效機制的若干指導意見（試行）》印發給你們，請認真貫徹執行。執行中遇到的問題，請向市扶貧辦反映。

惠州市農業農村局                      

惠州市扶貧開發領導小組辦公室             

2020年4月21日                      

惠州市農業農村局  惠州市扶貧開發領導

小組辦公室關于加強扶貧項目管理長效

機制的若干指導意見（試行）

　　一、指導思想

　　以習近平總書記扶貧開發戰略思想為指導，認真貫徹落實黨的十九屆四中全會精神和省委省政府、市委市政府精準扶貧精準脫貧重要決策部署，立足脫貧攻堅新形勢、新任務，圍繞項目和資產運營管理這一基礎性、管長遠的工作，以重點幫扶貧困群眾增收脫貧為目標，結合鄉村振興戰略、農業新舊動能轉換和農村集體產權制度改革，積極、穩妥做好項目運營和收益分配工作，建立循環使用長效機制，激發和增強貧困村、貧困人口內生動力和發展活力，拓寬增收渠道，提高貧困人口收入，為打好脫貧攻堅戰提供有力支撐。

　　二、主要目標

　　通過對現有扶貧項目開展摸排，分類登記造冊，健全產權明晰、權責明確、經營高效、管理民主、監督到位的扶貧資產管理體制和運行機制，促進貧困村貧困戶持續增收脫貧，進一步壯大發展農村集體經濟。

　　（一）建立健全扶貧項目收益分配長效機制。

　　根據扶貧工作不同時期的不同特點，科學設置項目收益分配辦法，健全分配機制，穩妥推進資產收益扶貧，建立收益流動使用、動態化管理、差異化分配機制，因戶因村施策，按照“重貧多發、輕貧少發、均衡帶動”的原則，保障項目收益分配科學公正，有效帶動貧困村和貧困人口脫貧。

　　（二）建立健全扶貧項目資產管理長效機制。

　　通過建立健全扶貧項目資產管理、運營、監督等方面的制度，促進資產規范管理、項目高效運營，有效避免項目閑置、幫扶項目非正常夭折、幫扶資金打水漂等現象發生，保障扶貧項目長期健康運營，保值增值，為2020年后期脫貧攻堅提供堅實物質保障。

　　三、工作任務

　　（一）規范扶貧項目選定及管理。

　　1.明確扶貧項目及資產范圍。扶貧項目是指各地、各部門、各幫扶單位圍繞扶貧“雙到”和脫貧攻堅組織實施的經營性發展項目。扶貧資產是指以扶貧開發為宗旨，由省、市財政專項扶貧資金、各幫扶單位投入的幫扶資金、市縣（區）整合財政涉農資金以及社會幫扶資金等投入建設的經營性發展項目所形成的產權、資產及收益（不包括“以獎代補”到建檔立卡貧困戶的資產）。產業扶貧資金是指專項用于直接促進扶貧開發對象發展生產和增收脫貧的資金，包括各級財政安排的扶貧開發專項資金、定點扶貧單位自籌專項資金和社會扶貧定向幫扶資金。產業扶貧資金可以用于扶持扶貧開發對象實施增收項目，也可以由縣（區）、鎮、村統籌實施增收項目。產業扶貧資金要優先支持直接促進扶貧開發對象發展生產增收的項目：

　　（1）支持發展種植業、養殖業、民族手工業、農副產品加工業、農業生產社會化服務和鄉村旅游業；

　　（2）支持培育發展“一鎮一業”“一村一品”及“扶貧車間”“扶貧作坊”；

　　（3）支持農業設施建設，包括生產和加工用房（單層，含大棚）、節水灌溉、水肥一體化等；

　　（4）支持農產品生產加工設備設施、冷庫儲藏和流通設施、信息化管理、優良品種研發和技術成果轉化、檢驗檢測設施設備配套建設；

　　（5）可用于一二三產業融合的扶貧產業園、現代農業產業園和種植養殖生產基地核心區土地流轉的租金；

　　（6）可用于農業主導產業產品品牌宣傳和聯結扶貧開發對象的特色地方區域公用品牌創建、加工工藝研發及系列產品開發、物流電商平臺建設；

　　（7）可用于涉及吸納貧困戶務工、參股、帶動增收效果好的扶貧產業園、現代農業產業園、種植養殖生產基地、農業龍頭企業（扶貧農業龍頭企業）和農業合作組織、家庭農場、農村致富帶頭人等經營主體發展生產貸款貼息和擔保風險補償金；

　　（8）其他符合產業扶貧規定要求的用途。

　　逐步減少縣（區）一級產業扶貧資金統籌使用比例，加大鎮村資金投入，原則上禁止地市一級統籌使用產業扶貧資金。對用于建立資產收益扶持機制的資金占本地區產業扶貧資金總額超過50%的縣，新增投入資金（包括到期和整改收回的資金，下同）不再以資產收益扶貧方式投入，要調整用于直接支持扶貧開發對象發展生產，重點支持發展依托農業農村資源、能輻射帶動貧困戶持續穩定增收的特色產業。對縣（區）、鎮級扶貧光伏發電、資產物業、供水、電力等統籌項目，以及其他非農產業投資項目，獲得固定收益的，要明確資產收益量化到貧困村。

　　2.做好扶貧項目分級監管。參照《關于進一步加強和規范產業扶貧資金使用管理的指導意見》（粵農扶辦〔2019〕98號）扶貧資金管理責任要求，縣（區）要落實扶貧項目管理主體責任，使用管理的鎮村要落實直接責任。

　　（1）扶貧項目的立項和實施。縣（區）、鄉鎮、村參照《廣東省農村建設項目組織管理的指導意見》（粵委農工辦〔2018〕5號）中農村建設項目的立項和實施分級實施。項目竣工驗收合格后，項目實施主體、承建單位、扶貧資產所有者要根據驗收結果及時辦理資產移交手續。

　　（2）建立扶貧項目及資產臺賬。各地、各部門、各幫扶單位結合農村集體產權制度改革有關要求，全面梳理核查扶貧“雙到”和脫貧攻堅以來的扶貧項目實施及扶貧資產形成情況。在縣（區）級扶貧、財政部門的指導下，鎮級政府對本地已建成的扶貧項目及資產進行全面核查，按年度建立項目及資產管理臺賬，并向縣（區）級扶貧辦備案。每個項目要按運行管理程序，提供項目方案、申報書、批復文件、招投標手續、建設（購買）合同、驗收材料和績效評價等材料。

　　（3）嚴格扶貧資產確權登記。依據《村集體經濟組織會計制度》、《廣東省農村集體資產管理條例》等有關規定，開展扶貧資產確權，按照資金類別和用途明確資產所有權和收益權。村級實施的扶貧項目確權到村集體；鎮級實施的扶貧項目確權到鎮；縣（區）級實施的扶貧項目確權到縣（區）。資產所有者要及時辦理扶貧資產登記，分類分項記錄資產明細，建立扶貧資產內部管理制度，加強檢查監督。歸村集體所有的扶貧資產全部納入農村“三資”管理平臺，其他扶貧資產按相關規定進行登記管理，確保2020年6月底前基本完成扶貧資產確權登記。

　　3.落實扶貧資產監管責任。由市、縣（區）兩級扶貧開發領導小組牽頭，紀委監委、財政、審計等相關部門共同監督全市扶貧資產管理工作。縣（區）農業農村部門負責扶貧資產后續管理、清產核資、效益發揮等方面監督指導工作；縣（區）扶貧部門負責扶貧項目及資金統籌管理，組織對項目編報進行審核，加強項目建設監督，督促實施主體做好項目竣工驗收，指導資產確權、資產管理和收益分配工作，做好建檔立卡系統扶貧資金資產數據信息的錄入指導工作；縣（區）紀委監委對扶貧資產的使用全過程進行監督;縣（區）財政部門負責扶貧資金預算安排、撥付和績效目標管理；縣（區）自然資源部門負責對符合條件的扶貧資產發放不動產登記證書；縣（區）審計部門對扶貧資產的使用管理進行審計監督。鄉鎮黨委、政府是區域內扶貧資金使用和扶貧資產管理的責任主體和監管主體，具體負責扶貧項目的編報、實施、資金使用、竣工驗收，負責本區域內實施的扶貧資產日常經營、監督管理、收益分配等工作，確保扶貧資金專款專用、扶貧資產管理規范安全。村“兩委”具體負責本村扶貧資產管理工作，逐一登記造冊入賬，指定專人管護，規范收益分配。

　　4.推進扶貧資產健康有序運營。經營性扶貧資產可依法通過多種形式合理流動提高資產經營效益，實現扶貧資產保值增值；占有、使用非經營性扶貧資產的單位和個人，不得擅自改變扶貧資產的所有權性質。扶貧資產由資產所有者或委托授權人依法以合同、協議等形式自主經營，資產項目采取承包、租賃、股份合作及獨資經營等方式確定經營者。鎮級人民政府應確保扶貧資產的增值保值，對鎮村兩級扶貧資產經營者和經營方式發生變更的，應主動監管，充分審核通過后才實施，并報縣（區）級扶貧部門備案。縣級人民政府應加強監管，對縣級扶貧資產經營者和經營方式發生變更的，應主動監管并充分審核通過后，才組織實施。未經資產所有者同意，不得擅自改變扶貧資產所有權性質。扶貧資產監管主體直接經營扶貧資產的，須明確經營責任和經營目標；采取托管、租賃、合作等方式經營扶貧資產的，監管主體與經營主體之間須簽訂合同，明確雙方的權利和義務。扶貧資產為固定資產的須依規計提折舊。對扶貧資產進行轉讓或采取租賃經營、股份經營、聯營等方式而發生權屬轉移的，須進行資產評估；因自然災害等不可抗力造成扶貧資產損毀的，監管主體須及時查清原因，明確責任，分類處置有關資產。損毀資產能夠修復、改造的，扶貧資產監管主體要督促指導產權所有人采取相應措施，盡快恢復使用功能；確無法修復、改造利用的，按有關規定予以資產核銷；因人為因素造成扶貧資產損毀的，追究相關人員的管理責任和經濟責任。

　　5.分類指導資產管理問題整改。各地、各部門、各幫扶單位要對扶貧“雙到”和脫貧攻堅以來所有已建成的扶貧項目逐一排查，摸清當前縣（區）、鎮、村三級存在的問題，結合各級巡視巡察、跟蹤審計、督查考評發現的突出問題，采取有效措施加以解決。

　　（1）對長期閑置的扶貧資產，監管主體要結合當地實際，積極對接相關經營主體，堅持市場導向，切實發揮縣（區）級有關部門、鎮級政府、村幫扶單位、駐村工作隊和社會力量等方面的作用，盤活用好扶貧資產。

　　（2）對扶貧資產經營合同簽訂不規范的（包括主要條款不完備、資產管護約定不合理、合同期滿資產處置方式不明確等），進一步規范完善合同簽訂。

　　（3）對效益差或虧損的村級扶貧項目，鎮級政府要指導村集體積極對接各類新型經營主體，通過股份合作、業務托管、改善經營等方式，提升扶貧資產運營管理水平和盈利能力，促進項目轉型升級。

　　（4）針對部分扶貧項目選項、可行性論證等基礎工作不夠扎實，出現假立項、假實施、假驗收、假報賬和扶貧項目資金使用低效浪費等現象，要加強扶貧項目與其他項目的統籌和項目前期論證工作。在規劃扶貧項目時，將扶貧部門與其他部門建設內容相同的項目統籌安排，做到合理布局、集中連片、規模開發，統一規劃、統一論證、統一實施、統一管理、統一驗收、統一決算。

　　（5）針對扶貧資金來源渠道多、管理部門多、資金較分散以及與其他部門管理的專項資金建設內容相互交叉的問題，要加強對財政扶貧資金與其他專項資金的整合，形成多元化投入機制，變分散資金為板塊投入，推動地方經濟可持續發展。進一步完善扶貧資金管理制度，切實做到專人、專賬、專戶管理。建立公示制度，嚴格實行“兩個公開”（公開扶貧資金計劃分配和使用情況，公開項目實施情況）。

　　（6）針對扶貧資金監管不到位、資金安全難以保障的情況，在扶貧項目、資金安排及扶貧資金管理和使用上，相關部門要保持政策法規的一致性，不能模棱兩可或相互抵觸。扶貧部門要建立扶貧項目資金跟蹤問效制度和效益考核機制，加強項目事前、事中、事后監督檢查；紀委監委加強扶貧資金使用全過程監管；審計部門負責對扶貧開發資金籌集和使用進行審計監督；財政部門要加強扶貧資金監管，進一步健全和完善操作性強的扶貧資金管理責任追究制度，確保資金安全完整，最大限度發揮扶貧資金的社會效益和經濟效益。

　　（二）規范扶貧資產收益及分配。

　　1.提升扶貧資產收益幫扶實效。縣級政府要建立健全扶貧產業項目收益分配機制。扶貧資產收益落實到村到戶，支持村集體開展扶貧工作，重點用于貧困戶分紅、幫扶老弱病殘缺乏勞動能力貧困人口、邊緣戶幫扶以及村公益性事業建設、項目建設和擴大再生產等。加大對收入水平略高于建檔立卡貧困人口群體的關注度，對貧困人口中無勞動能力、殘疾、大病等困難群體，由所在村提出幫扶方案并經鎮級審核同意，可使用扶貧資產收益開展即時幫扶解困，防止返貧或新致貧。扶貧資產收益向貧困戶直接分配的，應堅持現行脫貧標準，在確保穩定脫貧前提下，收益分配留有余地，鎮、村扶貧項目收益可根據實際情況調劑，不人為劃定收益分配到戶到村集體的比例，造成貧困戶與非貧困戶之間的攀比。扶貧資產收益不得用于發放村干部報酬、福利待遇和辦公支出等非扶貧用途。

　　扶貧資產收益到村集體賬戶后，應在1個月內制定收益分配使用方案并完成審批。光伏扶貧電站項目收益分配使用按照《國務院扶貧辦村級光伏扶貧電站收益分配管理辦法》有關規定執行。村級項目所得收益由村集體在本村范圍內進行支配；鎮級項目所得收益由鎮統籌，在本鎮范圍內使用；縣（區）級項目所得收益由縣（區）統籌，在本縣（區）范圍內使用。各地可根據貧困戶脫貧情況，從2021 年起，設置2~3 年脫貧鞏固過渡期，延續原有資產收益分配扶持政策，鞏固脫貧成效。由收益分配主體根據貧困戶扶貧需求和脫貧動態變化情況確定收益分配對象及分配數額。

　　2.村統籌項目所得收益的分配程序：

　　根據《廣東省貫徹<中國共產黨農村基層組織工作條例>的若干舉措》及惠市委辦發電〔2018〕81號文精神，村統籌項目所得收益的分配程序”按照“四議兩公開”程序執行。

　　（1）擬定分配方案。根據村貧困戶需求和動態變化情況，由村“兩委”組織研究制定收益分配方案。

　　（2）討論研究決定。由村“兩委”組織召開村民代表會議或村民小組長會議，對收益分配方案進行討論審議。

　　（3）落實公示備案。經討論通過后，將收益分配方案在村黨群服務中心黨務村務公開欄進行公示，公示時間不少于5個工作日。公示期滿且無異議后，報鎮級黨委、政府備案。

　　（4）落實分配方案。由村“兩委”負責實施項目收益分配方案。支付給貧困戶的分配收益由村賬通過一卡（折）通直接打卡到戶，并在摘要欄中標注“扶貧項目收益”字樣。項目收益分配結果在村黨群服務中心黨務村務公開欄進行公示，接受群眾監督。

　　（5）完善檔案資料。村集體經濟組織將年終收益分配方案、村“兩委”會議記錄、村民會議或村民代表會議紀要、鎮級黨委及政府審批手續、公示照片、項目收益銀行發放單（復印件）等資料及時存檔備案。

　　3.鎮級統籌項目所得收益的分配程序：

　　（1）擬定分配方案。根據全鎮實際以及貧困戶需求和動態變化情況，由鎮級扶貧部門組織制定收益分配方案。

　　（2）討論研究決定。收益分配方案報鎮級黨委會議或班子會議研究討論決定。

　　（3）落實公告制度。經討論同意后，將收益分配方案在鎮及受益貧困戶所在村進行公示并報縣級扶貧部門備案，公示時間不少于5個工作日。

　　（4）落實分配方案。公示期滿且無異議后，由鎮級負責實施項目收益分配方案。支付給貧困戶的分配收益由鎮級財政所通過一卡（折）通直接打卡到戶，在摘要欄中標注“扶貧項目收益”字樣，并建立扶貧項目收益分配臺賬。

　　（5）完善檔案資料。鎮級將年終收益分配方案、受益貧困戶名單、鎮級黨委及政府會議紀要、簽批文件、公示照片、項目收益發放銀行單（發放憑證）等資料及時存檔備案。

　　4.縣（區）級統籌項目所得收益的分配程序：

　　（1）擬定分配方案。根據全縣貧困戶需求和動態變化情況，由縣級扶貧部門組織制定收益分配方案。

　　（2）討論研究決定。收益分配方案提交縣政府常務會議審議。

　　（3）落實公告制度。經縣政府常務會議審議通過后，討論同意后，在縣（區）級政府網站及受益貧困戶所在村進行公告。

　　（4）落實分配方案。經縣政府常務會議審議通過后的分配方案，由縣（區）級扶貧部門、財政部門負責實施項目收益分配方案。支付給貧困戶的分配收益通過一卡（折）通直接打卡到戶，在摘要欄中標注“扶貧項目收益”字樣，并建立扶貧項目收益分配臺賬。

　　（5）完善檔案資料。縣（區）級扶貧部門將收益分配方案、受益貧困戶名單、縣（區）級常務會議紀要、審批手續、公示照片、項目收益發放銀行單（發放憑證）等及時存檔備案。

　　（三）建立扶貧項目資產長效監管機制。

　　1.制訂管理細則，完善合同協議。各縣（區）、鎮、村要加強資產收益項目的監督管理，逐個項目制訂管理細則，完善合同協議，明確收益分配、各方權利義務等有關事項，包括分紅比例和方式，以及對經營狀況、財務報表、年度利潤、分紅額度等的認定方式、核查方法和糾紛處理辦法。

　　2.加強對固定收益項目資產監管。縣（區）加強資金監管，應與經營主體簽訂相關合約，在合約中明確扶貧資金投資固定收益項目，要以資金形式以投入的資金額占有經營主體等額的資產量，同時經營主體要將不低于投入資金額的相關資產進行抵押或以資產質押形式等內容，以防范風險。縣（區）要建立每年定期委托第三方核查經營主體對扶貧資金運作和項目收益情況進行評估制度，并將評估情況綜合報市扶貧辦、財政局備案，確保扶貧資金使用安全并發揮效益。

　　3.加強扶貧項目資金風險防控。對于縣（區）、鎮、村利用扶貧資金投入獨立經營形成固定資產的項目，可通過發包、租賃或委托資產經營公司（中介組織）開展運營，確保實現固定資產的保值增值和貧困戶的收益。對發現經營主體資金使用不規范時，要及時責令落實有效措施整改，確保資金安全。對發現經營主體出現經營困難，或不適合承擔扶貧資金收益項目的，要及時中止合作，收回資金，重新選擇合適項目投資，確保貧困戶收益穩定。積極探索“擔保機構+保險機構+貧困戶+龍頭企業”的模式，由擔保機構對龍頭企業進行盡職調查或風險評估，然后向保險機構購買保險，由擔保公司和保險機構共同進行擔保，規避非法集資風險，有效保障扶貧開發資金安全高效運行。

　　4.做好扶貧資產管理總結。農業農村部門每年底前會同相關部門做好扶貧資產清產核資工作，總結管理經驗，及時解決當年扶貧項目及資產管理存在的問題。

　　四、保障措施

　　（一）加強領導，明確責任主體。

　　縣（區）要承擔起項目實施管理的主體責任，切實加強對項目建設的督導和跟蹤指導。扶貧部門負責組織項目實施、資金監督管理和綜合績效自評工作，確保資金使用的安全性、規范性和有效性，財政部門負責資金執行進度表監控和績效管理。鄉鎮、村要主動作為，根據項目實施方式，具體負責項目實施、運營、管護工作，村兩委、“第一書記”和駐村工作隊要積極參與、監督項目實施管理工作。

　　（二）加強統籌整合。

　　按照中央、省涉農資金統籌整合要求，“統”“籌”兼顧，“整”“合”并重，實現“多個渠道引水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”，積極爭取更多的資金投入扶貧項目，形成資金合力和規模效應，助力脫貧攻堅目標任務順利完成。

　　（三）加大扶貧資金績效評價工作力度。

　　各級財政部門要根據業務主管部門制定的績效目標和任務清單加強對財政專項扶貧資金執行和實施效果的跟蹤問效，突出項目成效。對績效不佳的項目，要預警和限期整改，縣（區）財政部門及時向縣（區）黨委政府提出終止或暫緩該項目建議，確保項目資金使用高效。

　　（四）加大扶貧項目的跟蹤審計力度。

　　審計部門要根據相關要求，對扶貧項目進行跟蹤審計，充分發揮跟蹤審計的及時性、建設性、效益性作用，促進項目管理完善位置前移，推動政府投資項目科學、規范、高效運行。

　　（五）加強農村經營管理人才培育。

　　強化農村基層黨組織在扶貧項目及資產管理中的核心作用，通過選派第一書記、教育培訓等方式，培養農村基層黨組織帶頭人。健全職業農民培訓和農民工返鄉創業支持政策，培育農村創業致富帶頭人，為脫貧攻堅和鄉村振興提供人才保障。

　　五、附則

　　本指導意見自印發之日起施行，有效期2年。

政策解讀：關于《惠州市農業農村局惠州市扶貧開發領導小組辦公室關于加強扶貧項目管理長效機制的若干指導意見（試行）》的政策解讀