惠州市政府性債務風險應急預案

惠州市人民政府辦公室關于印發惠州市政府性債務風險應急預案的通知
惠府辦函〔2016〕31號

各縣、區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：
　　《惠州市政府性債務風險應急預案》已經十一屆135次市政府常務會議通過，現印發給你們，請認真組織實施。實施過程中遇到的問題，請及時向市財政局反映。

　　惠州市人民政府辦公室
　　2016年3月29日

惠州市政府性債務風險應急預案

　　第一章  總則
　　第一條  編制依據。
　　《中華人民共和國預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《廣東省政府關于加強政府性債務管理的實施意見》（粵府〔2015〕43號）。
　　第二條  編制目的。
　　明確責任、完善機制，構建市、縣（區）兩級政府債務風險防控體系，牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，維護全市經濟社會持續健康發展局面。
　　第三條  適用范圍。
　　本預案所規范的政府性債務風險包括政府債務風險、或有債務風險以及其他債務風險。
　　1. 政府債務風險。
　　（1）一般債務風險：指通過省政府代理發行一般債券等方式籌集公益性項目建設資金，應由政府在一般公共預算中安排資金償還的債務，到期后無法按時償還本金和利息而產生的債務風險。
　　（2）專項債務風險：指通過省政府代理發行專項債券等方式籌集專項建設資金，應由政府在政府性基金預算中安排資金償還的債務，到期后無法按時償還本金和利息而產生的債務風險。
　　（3）存量債務風險：指《預算法》修訂前政府以地方政府債券、銀行貸款、BT融資、拖欠款項、向其他單位和個人借款等方式舉借的存量政府債務，在使用置換債券完成債務置換之前，到期后無法按時償還本金和利息而產生的債務風險。
　　2. 或有債務風險。
　　（1）擔保責任風險：指企事業單位舉借、地方政府及有關部門依法擔保形成的政府負有擔保責任的債務，當舉債單位無法償還債務時，政府負有連帶償債責任的風險。
　　（2）救助責任風險：企事業單位在法律法規或國家有關規定范圍內為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔保的債務，政府在法律上對該類債務不承擔償債責任，但當債務人出現債務風險時，政府可能需要承擔一定救助責任的風險。企業經營性項目形成的債務，政府不承擔救助責任。
　　（3）PPP合作風險：指政府與社會資本合作過程中，項目合同中明確由政府承擔的風險責任，包括由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險、因政府方原因導致項目合同終止以及不可抗力等突發情況而產生的財政或有支出責任。
　　3. 其他債務風險。
　　法律法規或國家政策規定應由政府承擔的其他債務償還責任風險。
　　第四條  工作原則。
　　貫徹統一領導、分級負責，權責一致、上下聯動，及時預警、妥善處置，追究責任、維護穩定的原則。
　　第二章  應急組織指揮體系和職責
　　第五條  組織指揮體系。
　　1. 市政府負責并領導全市政府性債務風險應急管理工作，縣（區）政府負責并領導本縣（區）行政區域內政府性債務風險應急管理工作。政府主要負責人是本地區政府性債務風險防控第一責任人。
　　2. 發生嚴重債務風險的地區，本級政府應成立債務風險處置領導小組，由本級政府分管領導擔任組長，財政部門、債務單位、監管部門等為成員單位。
　　3. 各級財政部門是本級債務風險應急處置牽頭管理部門。舉借債務或使用債務資金的有關單位是政府債務風險防控的責任主體。各級審計、監察、金融、人民銀行、銀監等部門是地方政府性債務監管部門。
　　第六條  政府和部門職責。
　　1. 市政府職責：制定本市地方政府性債務風險應急預案。在省財政廳下達的限額范圍內規范舉借新增政府債務，按期足額償還到期債務本息。及時向省政府和有關部門報告債務風險情況。對本市債務風險采取應急響應措施并啟動責任追究機制。指導和監督縣（區）政府防范和化解債務風險。
　　2. 縣（區）政府職責：制定本地區政府性債務風險應急預案。在上級財政部門下達限額范圍內規范舉借新增政府債務，按期足額償還到期債務本息。及時向市政府和有關部門報告債務風險情況。對本地區債務風險采取應急響應措施并啟動責任追究機制。
　　3. 債務風險處置領導小組職責：負責指揮和組織本地區地方政府性債務風險應急處置，啟動實施債務風險責任追究機制。
　　領導小組辦公室設在各級財政部門，負責日常工作，主要職責：貫徹領導小組指示和部署，提出地方政府性債務風險應急處置總體方案，協調各成員單位參與應急處置工作，辦理領導小組文電，起草相關簡報，承擔領導小組交辦的其他工作。
　　4. 部門職責。
　　（1）財政部門職責：指導和監督本級各部門和下級政府在限額內規范舉借新增政府債務，監控或有債務變動狀況。建立政府債務風險預警機制，向同級政府報告債務風險情況，研究提出本級政府債務風險應急處置方案，報同級政府審定后實施。
　　（2）舉借債務或使用債務資金的有關單位職責：落實債務還款資金安排，配合財政部門將一般債務和專項債務償債資金分類納入年度部門預算和中期財政規劃，制定或有債務年度還款計劃，報財政部門備案。定期梳理本單位政府性債務風險情況，出現債務償還風險時，應及時向財政部門報告有關情況，提出處置建議方案。
　　（3）監管部門職責：在本部門職能范圍內監控地方政府性債務風險，配合財政部門做好債務風險處置及責任追究工作。
　　第三章  風險預警機制
　　第七條  風險預警。
　　省財政廳按財政部制訂的標準，根據我市各地區一般債務、專項債務、或有債務水平和相關財政數據，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，綜合評估市本級和所轄縣（區）債務風險狀況，對債務風險進行預警監測，劃分預警級別，定期通報我市各級財政部門。
　　第八條  響應措施。
　　市、縣（區）財政部門收到本地區政府債務預警級別通報后，列入債務高風險的地區，要采取措施化解存量債務，降低債務風險，并將新增債務按明細項目逐項向上級財政部門報備。
　　第四章  應急處置
　　第九條  信息報告。
　　1. 各級財政部門應定期梳理到期政府債務（包括一般債務和專項債務），結合債務風險預警情況，預計到期政府債務無法按期足額償還的，除突發情況外，應提前2個月以上向本級政府報告債務違約信息，并向上級財政部門報告。
　　2. 各級有關部門單位應定期了解或有債務到期情況，預計或有債務無法按期足額償還的，除突發情況外，應提前1個月以上向本級主管部門和財政部門報告或有債務違約信息。各級財政部門會同主管部門研究后，對確實需要承擔的政府償債責任，應及時報告本級政府。
　　3. 縣（區）政府根據財政部門報告的債務風險信息確認確實無法償還到期債務的，應立即向上級政府報告有關情況，并抄送上級財政部門。縣（區）政府發生嚴重債務風險的，可以直接向省政府報告有關情況，并抄送省財政廳。
　　4. 報告內容包括：政府性債務基本情況，包括債務類別、期限、本金、利息，債務資金使用情況，債務原定償還計劃、來源安排，債務風險產生的原因，已經采取的應對措施、效果，計劃采取的化解風險措施等。
　　5. 報告方式：報告一般應使用書面形式，緊急情況下也可以先電話報告，隨后報送書面報告。
　　第十條  債務風險分級。
　　根據市、縣（區）兩級政府債務風險嚴重程度和影響面，將債務風險分為初級債務風險、中級債務風險和嚴重債務風險三級。
　　1. 初級債務風險，是指以下任一情形：
　　（1）政府債務中金融機構類債務（含銀行貸款、“銀信政”資金、政府債券等）未按期償還，非金融機構類債務（含BT融資、拖欠款項、單位及個人借款等）達到實際回購（還款）條件而未付款，造成到期債務逾期現象，逾期債務率在10%以上，但未超過20%。
　　（2）政府確定應承擔的或有債務和其他債務償還責任超出本級政府籌資能力，但償債缺口未達到上一年度公共預算收入的1/12。
　　2. 中級債務風險，是指以下任一情形：
　　（1）政府債務中金融機構類債務（含銀行貸款、“銀信政”資金、政府債券等）未按期償還，非金融機構類債務（含BT融資、拖欠款項、單位及個人借款等）達到實際回購（還款）條件而未付款，造成到期債務逾期現象，逾期債務率在20%以上，但未超過50%。
　　（2）政府確定應承擔的或有債務和其他債務償還責任超出本級政府籌資能力，償債缺口達到上一年度公共預算收入的1/12以上（含），但不足1/6。
　　3. 嚴重債務風險，是指以下任一情形：
　　（1）政府債務中金融機構類債務（含銀行貸款、“銀信政”資金、政府債券等）未按期償還，非金融機構類債務（含BT融資、拖欠款項、單位及個人借款等）達到實際回購（還款）條件而未付款，造成到期債務逾期現象，逾期債務率在50%以上。
　　（2）政府確定應承擔的或有債務和其他債務償還責任超出本級政府籌資能力，償債缺口達到上一年度公共預算收入的1/6以上（含）。
　　第十一條  初級債務風險應急響應。
　　1. 縣（區）政府初級債務風險響應。
　　（1）縣（區）政府應制定初級債務風險處置方案，排查違約債務情況和責任單位，通過動用償債準備金、壓縮一般性支出、處置可變現資產、調整投資計劃等方式籌集還款資金償還債務，或通過債務重組緩解償債壓力，立足自身化解初級債務風險。
　　（2）發生初級債務風險的縣（區）償還省政府代發的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可申請由市級財政先行代墊償還。
　　（3）市財政局對縣（區）墊還到期政府債券申請進行審核，及時辦理墊還手續，并通過年終結算扣回。
　　（4）省財政直管縣償還省政府代發的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，直接向省財政申請先行代墊償還。
　　2. 市級政府初級債務風險響應。
　　市財政局將市本級初級債務風險情況向市政府報告，市政府授權市財政局啟動債務風險響應措施：
　　（1）責成發生債務違約風險的市有關單位主管部門制定應急處置方案，報市政府批準后實施。
　　（2）有關單位籌資能力不足的，在保障基本運轉和履職需要的前提下，適當調整主管部門的部門預算支出及扣減部門經費。
　　（3）市財政局會同主管部門指導督促有關單位化解債務風險。
　　第十二條  中級債務風險應急響應。
　　1. 縣（區）政府中級債務風險響應。
　　縣（區）政府除采取初級風險應對措施外，還應采取以下升級應對措施：
　　（1）縣（區）政府將債務風險情況和應急處置方案專題向市政府報告。
　　（2）縣（區）政府統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口、且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的，可向市政府申請救助，包括說明債務風險情況、本級政府應急方案及已采取的應急措施、需上級政府幫助解決的事項等。
　　（3）縣（區）政府應將債務風險應急處置進展情況和處置結果上報市政府，并抄送市財政局。
　　（4）市財政局會同有關部門對縣（區）政府救助申請提出審核意見，并報市政府批準后實施。
　　（5）市財政局將扣減發生中級債務風險地區新增發行地方政府債券規模。
　　（6）市財政局督促縣（區）政府落實債務風險應急處置措施，跟蹤債務風險化解情況。
　　2. 市本級政府中級債務風險響應。
　　除采用初級風險的應對措施外，還應采取以下措施應對風險：
　　（1）相關債務單位主管部門成立債務風險處置工作小組，指導和督促債務單位化解債務風險，并將債務風險處置方案落實情況及時報送市財政局。
　　（2）采取初級風險應對措施籌集資金不足償還到期債務的，可動用市級償債準備金代墊償還到期政府性債務；償債準備金不足償還的，可動用預算穩定調節金償還到期政府性債務。使用市財政代墊資金的有關單位，應提出可行的資金限期歸墊計劃，并出具歸墊承諾。代墊資金通過扣減以后年度部門預算或部門自籌資金解決。
　　（3）有關債務單位在到期債務全部消化之前，除國家另有規定的項目外，不得新增舉借任何債務。
　　第十三條  嚴重債務風險應急響應。
　　1. 縣（區）政府嚴重債務風險響應。
　　各級政府除采取初級、中級風險應對措施外，還應采取以下措施：
　　（1）縣（區）政府成立債務風險處置領導小組，組織協調有關部門迅速采取應急措施。
　　（2）縣（區）政府對到期債務進行全面清理，區分輕重緩急，分類提出可行的消化措施。
　　（3）縣（區）政府與市財政局建立債務風險處置信息定期報告機制，如有重大情況必須立即報告。
　　（4）縣（區）政府調整預算支出結構，壓減地方建設項目支出，統籌財力優先償還到期債務。
　　（5）縣（區）政府啟動債務風險責任追究機制。
　　（6）市財政局暫停嚴重債務風險縣（區）申請省政府代發新增政府債券的資格，直至風險級別下降至嚴重級以下再恢復。
　　（7）對影響社會穩定或財政金融安全、需緊急償還的地方政府債務，市財政局報請市政府同意后，對有關縣（區）實施財政扣款強制償還。
　　2. 市本級政府嚴重債務風險響應。
　　除采用初級、中級風險的應對措施外，還應采取以下應急處置措施應對風險：
　　（1）市政府成立債務風險處置領導小組。
　　（2）市財政局會同有關部門將債務風險詳細情況專題向市政府債務風險處置領導小組報告，并提出風險應急處置方案，呈報市政府批準后實施。
　　（3）市財政局調整預算支出結構，壓減地方建設項目支出，統籌財力優先償還到期債務。預算調整方案經市政府同意后，報市人大常委會批準。
　　（4）啟動債務風險責任追究機制。
　　第十四條  全市性債務風險響應。
　　全市性債務風險，指按照全市地方政府性債務匯總數據計算，達到第十條規定相應級別的債務風險；同時，市本級和縣（區）政府超過1/3的個數發生相應級別的債務風險。各級地方政府除按照第十一至第十三條的規定采取應急響應措施外，還應采取以下協調響應措施：
　　1. 發生全市性初級債務風險的，市財政局應向有關縣（區）財政部門發出初級債務風險提示。
　　2. 發生全市性中級債務風險的，市財政局應匯總有關情況向市政府報告，經市政府授權責成有關縣（區）政府限期將債務風險等級降至初級或以下。
　　3. 發生全市性嚴重債務風險的，由市政府成立債務風險處置領導小組，統籌協調市有關部門和縣（區）政府，制定債務風險處置總體方案，并明確責任分工，建立督查機制，迅速將債務風險等級降至中級或以下。
　　第十五條  信息發布。
　　堅持及時、客觀、真實、全面的原則，按照信息公開管理規定，發布地方政府性債務風險有關信息，減少公眾不必要的恐慌和社會輿情的負面影響。
　　第十六條 應急終止。
　　地方政府性債務風險得到緩解、控制，經財政部門評估風險等級下降直至解除，經同級政府同意，終止相應的應急措施。
　　第五章  后期處置
　　第十七條  責任追究。
　　1. 違法違規責任范圍。
　　（1）違反《中華人民共和國預算法》等法律規定的行為，包括：
　　本級政府超過上級政府批準的限額舉借債務；
　　政府和部門、單位通過發行地方政府債券以外的方式舉借債務；
　　舉借債務沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源；
　　政府和部門違反法律規定，為單位和個人的債務提供擔保；
　　債務資金用于經常性支出；
　　增加舉借債務未列入調整預算報本級人大常委會批準；
　　未按規定對舉借債務的情況和事項作出說明、并在本級人大批準后二十日內向社會公開；
　　其他違反法律規定的行為。
　　（2）違反國發〔2014〕43號文和粵府〔2015〕43號文等國家和省關于債務舉借和管理的有關政策規定的行為，包括：
　　通過企事業單位舉借政府債務；
　　在預算之外違法違規舉借債務；
　　公益二、三類事業單位未經政府批準舉借債務；
　　挪用債務資金或改變債務資金既定用途；
　　違規干預金融機構正常活動或強制金融機構提供政府性融資；
　　惡意逃廢債務；
　　債務風險發生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況；
　　其他有關違規行為。
　　2. 追究機制響應。
　　發生嚴重債務風險的地區，本級地方政府應在風險解除后立即啟動債務風險責任追究機制，對相關責任人員進行行政問責和追究法律責任。
　　3. 責任追究程序。
　　（1）發生嚴重債務風險的市、縣（區）政府進行風險責任調查，分析查找風險產生的原因、過程、危害和責任。
　　（2）各級財政部門會同審計等監管部門以及有關債務單位開展責任調查，對照法律和法規規定，對債務風險責任進行定性分析，形成債務風險責任調查報告，報同級政府審定。
　　（3）市、縣（區）政府應將債務風險責任調查報告報送上級政府。上級政府應組織財政、審計等監管部門會同有關市、縣（區）政府對債務風險責任核實認定。
　　（4）經各級政府根據責任認定情況，對按照行政問責規定應予以行政處分的相關責任單位和人員給予處分；對涉嫌犯罪行為的相關人員，移交司法機關進行處理。
　　第十八條  評估分析。
　　債務風險應急處置結束后，各級政府和財政部門要對風險發生原因、應急響應過程、應急措施的效果，以及對今后債務管理的持續影響等情況進行綜合評估和分析。
　　第六章  應急保障
　　第十九條  人力保障。
　　各縣（區）要加強地方政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處置等業務能力。啟動應急響應的地方政府，各有關部門應安排人員負責落實有關工作。
　　第二十條  資源保障。
　　發生地方政府性債務風險的本級政府，要統籌財政資金、政府資產、政府債權等可償債資源，為償還到期債務提供必要保障。
　　第二十一條  通信保障。
　　啟動應急響應的地方政府，應保持應急指揮聯絡暢通，有關部門應指定聯絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯系方式。
　　第二十二條 安全保障。
　　應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩定的事件要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規定，對不宜公開的信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。
　　第七章  附則
　　第二十三條  預案管理和更新。
　　1. 各縣（區）政府應根據本預案并結合當地實際情況，制定本地區政府性債務風險應急預案或實施細則，報市財政局備案。
　　2. 市財政局根據國家政策變化和實際需要，適時對本預案進行更新完善。
　　第二十四條  預案解釋。
　　本預案由市財政局負責解釋。
　　第二十五條  預案生效時間。
　　本預案自發布之日起實施。