惠州市人民政府辦公室關于印發《惠州市推廣政府和社會資本合作（PPP）模式實施辦法（試行）》的通知

惠州市人民政府辦公室關于印發《惠州市
推廣政府和社會資本合作（PPP）模式
實施辦法（試行）》的通知

惠府辦〔2016〕27號

各縣、區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：
　　《惠州市推廣政府和社會資本合作（PPP）模式實施辦法（試行）》已經十一屆158次市政府常務會議通過，現印發給你們，請認真貫徹執行。執行中遇到的問題，請徑向市財政局反映。

惠州市人民政府辦公室
2016年11月30日

惠州市推廣政府和社會資本合作（PPP）
模式實施辦法（試行）

　　為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵和引導社會投資，增強公共產品和服務的供給能力，改革創新投融資體制，激活和釋放經濟發展的內生動力，根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國務院辦公廳轉發財政部　發展改革委　人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、《廣東省人民政府辦公廳轉發省財政廳　省發展改革委　人民銀行廣州分行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式實施意見的通知》（粵府辦〔2015〕44號）等文件精神，結合我市實際，制定本實施辦法。
　　一、總體目標
　　深入貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，依法依規穩步推進PPP項目建設試點，進一步拓寬基礎設施及公共服務領域建設融資渠道，提高公共產品和服務供給質量和效率，努力確保全市經濟社會在新常態下實現持續健康快速發展。
　　二、基本原則
　　（一）量力而行。推廣運用PPP模式的節奏和力度要與本級政府的財力和管理能力相匹配，既要積極推進，又要審慎穩妥。要根據本地區經濟的發展前景和長遠規劃，科學測算未來地方政府的財力增長目標，在財政可承受能力范圍內有序推進，防范發生財政支出風險。
　　（二）互惠共贏。按照“政府、社會資本和社會公眾實現共贏”的原則，建立健全合作項目的績效考核和收益分配機制。在保障公共利益，提高公共服務質量和效率的前提下，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等方式，建立合理的投資回報機制，穩定社會資本收益預期。
　　（三）風險分擔。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建設、技術、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力風險由政府和社會資本合理共同承擔。
　　（四）公開透明。建立統一的政府與社會資本合作的項目信息發布平臺，實行統一市場準入，創造平等投資機會，依法采取公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等方式，公平擇優確定社會投資人，實現各類社會資本平等參與、投資回報科學合理、運作公開透明。
　　（五）誠信守約。政府與社會資本在平等協商、依法依規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經簽署必須嚴格執行，發生違約必須承擔相應責任。
　　三、適用范圍與運作方式
　　（一）適用范圍。PPP模式包括但不限于以下重點關注的領域：交通基礎設施（公路、鐵路、港口、航道、機場、軌道交通、綜合交通樞紐等）；市政公用設施（燃氣、供電、供水、污水及垃圾處理、城市地下綜合管廊、園林及公園配套、道路橋梁、公共交通、城市停車場、公共充電設施等）；社會事業服務設施（教育、醫療、養老、文化、旅游、體育健身、保障性安居工程等）；以及農林水利、資源環境和生態保護等項目。
　　對于在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按照《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委等六部委第25號令）執行。
　　（二）運作方式。PPP模式具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。主要包括以下類型：建設－運營－移交（BOT）、建設－擁有－運營（BOO）、轉讓－運營－移交（TOT）、改建－運營－移交（ROT）、租賃－運營－移交（LOT）、購買－建設－運營（BBO）、委托運營（O＆M）、管理合同（MC）等。要優先選擇能夠實現全生命周期績效管理的運作方式，如BOT、BOO、TOT、ROT、BBO等模式。PPP項目具體運作方式不包括BT（建設－移交）類型。
　　四、操作模式
　　根據項目的實施周期、市場化程度、收費機制、風險分配框架和政府投入等因素，選擇不同的操作模式。
　　（一）經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本，可以產生合理利潤的項目，可通過政府授予特許經營權的方式，采用BOT、TOT、ROT、BOO等模式推進。特許經營期內，社會資本方或項目公司自行負責項目投融資、建設、運營、維護，自負盈虧。合作期通常為20－30年，合作期內可根據實際情況啟動定期價格調整機制。例如：收費公路、燃氣、供電、供水、非基本公共服務的教育、醫療、養老、文化、旅游、城市停車場、公共充電設施等。
　　（二）準經營性項目。對于使用者付費不足以覆蓋投資成本的項目，也可采用與經營性項目類似的運作方式。在使用者付費的基礎上，通過政府授予特許經營權附加政府補助、運營補貼或直接投資參股等方式，實現投資者獲得合理回報。合作期通常為15－30年，合作期內要建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。例如：軌道交通、公共交通、公用碼頭、城市地下綜合管廊、保障性安居住房等。
　　（三）非經營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務的方式，依據項目的可用性、使用量和運營維護績效支付費用，主要采用但不限于BOT、ROT等模式推進。該類項目應在項目合同中明確項目產出說明和績效要求，并約定具體購買方式和價格水平，并根據本級財政現有的財政承受能力在10－30年的范圍內選擇合作年限。例如：義務教育和基本醫療等基本公共服務、普通公路、城市道路、橋梁、港口公共設施、污水及垃圾處理、農林水利、資源環境和生態保護等。
　　五、操作流程
　　（一）項目識別。
　　1．項目發起。PPP項目由政府或社會資本發起，以政府發起為主。一是政府發起。根據我市各地區的經濟社會發展總體規劃和近期建設計劃，交通運輸、住房和城鄉規劃建設、環保、能源、教育、醫療、水務、體育和文化等各級行業主管部門，在基礎設施及公共服務領域遴選潛在可實行PPP模式的項目，并會同同級財政和發展改革等部門進行篩選，確定備選項目。二是社會資本發起。社會資本發起的PPP項目，應以項目建議書的方式向同級財政部門和行業主管部門進行推薦。
　　2．初步實施方案編制。經政府同意實施的項目，擬采用PPP模式的，行業主管部門應制定項目的初步實施方案，包括但不限于項目概況、項目產出說明、期限與運作方式、風險分配框架、社會資本合作方采購方式等內容，并確定項目的實施機構。初步實施方案應征求項目全生命周期涉及的包括但不限于發展改革、財政、法制等政府相關部門的意見并修改完善。
　　3．項目評價與論證。初步實施方案修改完善后，報同級財政部門審核。如財政部門認為可以開展項目評價與論證的，項目行業主管部門和實施機構向同級財政部門提供項目的相關資料，配合同級財政部門開展物有所值評價工作。新建、改擴建項目應提交可行性研究報告、項目產出說明和初步實施方案（社會資本發起的可用項目建議書替代可行性研究報告）；存量項目應提交存量公共資產的歷史資料（包括資產清冊、性能狀況、財務、人事等情況，以及第三方依法出具的資產評估報告等）、項目產出說明和初步實施方案。同時，根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對政府付費或財政補貼的項目，開展財政承受能力論證。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，納入本地區PPP項目開發目錄。
　　（二）項目準備。
　　實施方案編制與審核。對于通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，項目行業主管部門或實施機構委托有資質的咨詢機構組織編制PPP項目實施方案，主要內容包括：基本概況（包括項目建設的概算總投資和總投資控制額）、風險分配基本框架、項目運作方式、交易結構、合同體系、監管架構、采購方式選擇等。
　　項目實施方案應包括但不限于以下附件：
　　（1）可行性研究報告（新建、改建項目）。
　　（2）項目采購資格預審文件、項目采購文件、項目合作合同。
　　（3）項目物有所值評價和財政承受能力論證的審核意見。
　　（4）發展改革、住房和城鄉規劃建設、國土資源等部門對項目可行性研究、規劃選址、用地預審等方面的審核意見（新建、改建項目）。
　　項目實施方案在征詢政府相關部門意見修改完善后，由項目行業主管部門報同級政府常務會議審定，經審核批準后由確定的實施機構組織實施。同時，由同級財政部門負責將項目信息錄入財政部政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺，向省財政廳提交項目入庫審核申請。
　　PPP項目信息平臺是項目填報、審核、查詢、發布的全國性綜合平臺，項目可否審核通過對社會資本信心、項目資金籌措、財政預算安排等方面產生重要影響，各有關單位要保證項目信息的合法性、真實性、準確性。
　　（三）項目采購。
　　1。　伙伴選擇。實施方案審查通過后，由項目實施機構按照《招標投標法》、《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等法律法規，可以通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購和競爭性磋商等多種方式實施采購。商務報價既要考慮項目的經濟技術指標，更要綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力、信譽狀況等因素，評審過程中應對項目方案的可行性、經濟性和財政負擔能力等進行充分論證，優先選擇誠實守信、安全可靠的社會資本作為合作伙伴。
　　項目實施機構應在規定的信息發布渠道公開項目采購各個環節，包括資格預審公告、資格預審審查結果公告、招標公告、預中標結果和項目合同文本公示、中標結果公告和PPP項目合同公告等，保證程序公開、過程透明。凡符合采購文件規定資格要求的各類社會資本均可參與我市PPP項目投資競爭。具有投資、建設、運營等差異優勢能力的企業可以組成聯合體參與競爭。
　　按照分類管理的原則，新建、改建的經營性和準經營性項目由中標的社會資本成立項目公司后，依照企業投資項目有關規定報批項目；非經營性項目在項目實施方案編制和審核環節時，發展改革、住房和城鄉規劃建設、國土資源等部門參照政府投資項目有關規定加強對項目可行性研究、規劃選址、用地預審等方面進行審核并出具審核意見，中標的社會資本成立項目公司后，依照企業投資項目有關規定報批項目。另外，為有效控制“政府付費”類項目的總投資，項目采購前應完成項目的初步設計概算審批。
　　2．合同管理。項目采購結果公示期滿無異議的，項目實施機構應參照《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號）、《政府和社會資本合作項目通用合同指南》（發改投資〔2014〕2724號）或國家制定最新標準化文本，細化完善合同文本，確保合同內容全面、規范、有效。合同內容應該包括項目功能、合作模式、績效要求、風險分擔、評價機制、監督機制、付款方式、產品和收費標準、補貼及調整機制、退出機制、爭議解決方式、違約責任等核心條款。項目實施機構應將合同文本及其附件進行公示（如果合同的核心條款內容發生實質性改變，必須報同級政府審核同意），公示期滿無異議的，由政府授權的項目實施機構與中選社會資本方簽署協議。需要為項目設立專門項目公司（SPV）的，待項目公司成立后，由項目公司與項目實施機構重新簽署PPP項目合同及各專項（專業）細化合同，或簽署關于承繼項目合同的補充合同。
　　（四）項目執行。
　　1．項目實施。項目實施機構完成項目采購后，應指導或配合社會資本完成項目全生命周期內各項行政許可的報批工作，監督PPP項目各方按照合同約定，履行項目的融資、建設、運營、維護和移交等合同義務，定期監測項目產出的績效指標，確保公共產品和服務供給的質量、效率和可持續性。項目合同中涉及的政府支出責任（準經營性PPP、非經營性PPP），財政部門應納入同級政府預算，在中長期財政規劃中統籌考慮，建立跨年度預算平衡機制。項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付；設置超額收益分享機制的，當項目收益超出預期時，依據合同約定，下調公共產品或服務的價格或減少財政補貼、提高財政分成比例，降低社會資本的超額收益。
　　2．績效評價。財政部門要會同相關行業主管部門和項目實施機構，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，積極探索政府部門和社會資本之外的第三方評審機制，定期對項目運作的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行綜合績效評價。評價結果依法向社會公開，并作為項目價格、補貼、合作期限等調整的依據。
　　（五）項目移交。
　　PPP項目期滿或提前終止移交時，項目實施機構或政府指定的承接機構應組建項目移交工作組，按照PPP項目合同中明確的移交形式、移交內容、移交標準和補償方式與社會資本確認移交手續，組織性能測試。社會資本要把滿足性能測試要求的項目資產、知識產權和技術法律文件，連同資產清單完整移交給項目實施機構或政府指定的承接機構，辦妥法律過戶和管理權移交手續。性能測試結果不達標的，項目實施機構或政府指定的承接機構有權要求社會資本進行恢復性修理、更新重置或提交履約保函。
　　六、政策支持
　　（一）財稅支持。PPP項目行業主管部門要按合同約定的政府支出責任年度和支出金額，納入當年編制的部門預算，報財政部門列入本級政府年度財政支出預算草案并提交同級人大審議。財政部門要將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，在中長期財政規劃中統籌考慮，建立跨年度預算平衡機制。對成功簽約的經營性或準經營性項目，可以給予一定的前期費用補助。適時成立政府PPP項目投資產業基金，引導社會資本參與優先發展的公共服務領域。稅務部門要積極落實公共服務項目采取PPP模式的各項稅收優惠政策。
　　（二）金融扶持。鼓勵金融機構積極開發PPP金融產品和提供金融顧問服務，加大對符合條件的PPP項目信貸支持力度，支持金融機構提前介入并主動幫助做好建設項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等市場化方式進行融資。
　　（三）資源配置。對無法在合作期限內收回成本，且政府無法承擔巨額補貼的PPP項目，可按相關規定將廣告、商鋪、冠名等經營權配置給項目，彌補項目投資建設和運營維護成本。
　　（四）土地保障。實行多樣化土地供應，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣政府批準后實施。
　　（五）項目審批。鼓勵PPP項目社會資本投資人提前介入項目前期工作。項目納入開發目錄后進入行政審批“綠色通道”，優先審核、審批，實行限時辦結。可建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。
　　七、保障機制
　　（一）建立PPP咨詢服務機構庫。經市政府批準，市財政局已通過公開招標采購的方式，建立了惠州市政府與社會資本合作（PPP）　咨詢服務機構庫。全市各級行業主管部門、財政部門和項目實施機構，可根據項目需求，就項目風險評估、物有所值評價、財政承受能力論證、方案設計、合作方招標、合同制定與談判等方面的咨詢服務向市財政局提出書面申請，由市財政局按照申請的類別和時間采用順序輪候的方式安排相應的服務機構提供服務。通過發揮第三方中介機構的作用，提高PPP項目開發、實施的質量和效率。
　　（二）健全財政管理制度。財政部門要會同行業主管部門客觀準確地開展PPP項目的財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的政府支出責任。針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向同級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣。在經營性項目實施過程中，政府按合同約定依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。
　　（三）優化定價調價機制。實行市場調節價的公共產品和服務，由PPP項目法人自主定價，自負盈虧。實行政府定價或政府指導價的，按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則進行定價，如果無法收回成本和取得合理收益的，政府依照項目合作約定的條款給予“可行性缺口補助”。健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。
　　（四）建立項目應急處置機制。項目行業主管部門或項目實施機構要根據項目所處行業的特點，制定項目退出和介入的應對措施。PPP合作項目發生以下情況可以退出：因不可抗力因素導致合同無法履行；合同一方發生嚴重違約情形導致合同無法履行；社會資本主體破產清算或發生類似情況；合同中約定需中止或政府接管的情況。發生合作項目退出情況時，由項目主管部門會同項目實施機構制定退出方案，報同級政府批準，并做好臨時接管工作，保證項目設施持續運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應承擔合同規定的責任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。項目主管部門要依托各類產權和股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化和市場化的退出渠道。
　　（五）完善監督管理體系。行業主管部門要對本行業領域內PPP項目所提供的產品或服務，在質量和價格上加強監管。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府支出責任與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。要依照有關要求，督促社會投資人嚴格遵守環保、用地、節能、質量、安全等規定，守法經營；并依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權。社會投資人要依照有關規定，聘請經項目實施機構同意且具備相應資質的第三方機構進行監督管理，加強建設項目質量安全管理和造價控制，嚴格控制建設項目工期，嚴格執行項目法人責任制、工程監理制、合同管理制、招投標制等。
　　（六）營造良好的推廣氛圍。財政部門和行業主管部門要密切配合，以有力的聯絡機制和信息通達機制，通過業務培訓、政策宣傳等途徑做好PPP項目的挖掘和推薦報送工作，推進PPP工作有序、高效開展。要廣泛宣傳推廣PPP模式的意義，做好政策解讀，加強輿論引導，主動回應社會關切。讓社會資本充分了解參與方式、運作方式、盈利模式、投資回報等相關政策，進一步穩定市場預期，提高社會資本對PPP模式的認可度，在全市范圍內積極營造推廣PPP合作模式的良好氛圍。
　　八、附則
　　本實施辦法自發布之日起施行，有效期2年。各縣、區參照執行。