惠州市人民政府關于印發惠州市行政規范性文件管理辦法的通知

HFGS-2022-7

惠州市人民政府關于印發

惠州市行政規范性文件管理辦法的通知

惠府〔2022〕32號

各縣、區人民政府，市政府各工作部門：

　　《惠州市行政規范性文件管理辦法》業經十三屆17次市政府常務會議審議通過，現印發給你們，請按照執行。執行過程中遇到的問題，請徑向市司法局反映。

惠州市人民政府    

2022年5月31日     

惠州市行政規范性文件管理辦法

第一章　總  則

　　第一條 為加強本市行政規范性文件（以下簡稱規范性文件）管理工作，提高規范性文件質量，維護法制統一，推進依法行政，保障公民、法人和其他組織合法權益，根據《國務院辦公廳關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》（國辦發〔2018〕37號）、《廣東省行政規范性文件管理規定》（廣東省人民政府令第277號）等規定，參照國務院《規章制定程序條例》，結合本市實際，制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱規范性文件，是指除政府規章外，由行政機關或者經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發布，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內反復適用的公文。

　　規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。各級人民政府（含政府辦公機構）以自己的名義制定的規范性文件為政府規范性文件；依法以自己名義履行行政管理職能的政府部門以及經法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱部門）制定（含經本級人民政府同意后以部門名義發布）的規范性文件為部門規范性文件。

　　第三條 本辦法適用于本市各級行政機關規范性文件的起草、審核（審查）、決定、發布、備案、解釋、清理、評估、修改、廢止、延期實施等工作。

　　下列文件不適用本辦法：

　　（一）對政府及部門內部或者其直接管理的事業單位實施的，包括人事、外事、財務、保密、工作考核、執法考評、監督檢查和責任追究等事項制定的文件；

　　（二）不涉及公民、法人或者其他組織權利義務的行政機關內部管理規范、機構編制、工作制度、工作計劃、工作目標、工作要點、工作總結、應急預案等；

　　（三）涉及公民、法人和其他組織權利義務但權利義務不具有確定性，不能直接援引作為行政管理依據的工作意見、工作部署、工作方案、工作規劃和發展綱要等文件；

　　（四）適用于行政機關內部的工作分工、業務指引、流轉程序、辦理時限的文件；

　　（五）行政機關根據行政程序專項法律、法規和規章要求制定的本單位、本系統內部行政程序規范；

　　（六）對法律、法規、規章和上級規范性文件內容的摘錄、匯編；

　　（七）技術標準、技術操作規程、技術規范；

　　（八）公示辦事時間、地點等事項的便民通告；

　　（九）具體征地事項的補償和安置方案，應急預案；

　　（十）就特定人和特定事項發布的通報、通知、批復、公告，或者作出的行政許可、行政處罰、行政確認和其他具體行政執法決定等；

　　（十一）針對特定公民、法人或者其他組織作出的表彰獎勵；

　　（十二）成立領導小組、議事協調機構的通知，會議通知、紀要及講話材料，商洽性工作函、詢問答復函、請求批準答復事項；

　　（十三）就某一特定時段工作作出要求，內容涉及行政管理相對人權利義務并具有普遍約束力特點，但對特定行政管理相對人不具有反復適用性的文件；

　　（十四）涉密文件；

　　（十五）文件內容屬于單純轉發上級規范性文件的文件。

　　第四條 各級人民政府應當加強對規范性文件的監督管理。縣級以上人民政府辦公機構按照國家公文處理相關規定，負責本機關規范性文件處理工作，并對下級行政機關的規范性文件處理工作進行業務指導和督促檢查。

　　縣級以上司法行政部門具體負責本級政府及其部門規范性文件的合法性審核和監督工作。

　　各級人民政府及其部門應當建立健全規范性文件管理機制，明確制定和監督管理責任，提高本單位規范性文件制定質量。

　　第五條 縣級以上人民政府應當把規范性文件制定和監督管理工作納入法治政府建設督察內容，并作為依法行政考核內容，列入法治政府建設考評指標體系。

　　第六條 縣級以上人民政府應當加強規范性文件管理信息化建設，通過統一的規范性文件管理系統和查詢平臺，對規范性文件進行標準化、精細化、動態化管理。

　　對制定的規范性文件，起草單位應于公布之日起10個工作日內上傳規范性文件管理系統。

　　第七條 規范性文件制定和管理所需經費，列入同級財政預算予以保障。

第二章　基本規范

　　第八條 縣級以上人民政府應當確定本級行政機關規范性文件制定主體清單并向社會公布。

　　除法律、法規另有規定外，行政機關的議事協調機構、臨時機構和內設機構不得以自己名義制定規范性文件，行業協會等社會組織不得以自己名義制定涉及管理公共事務的規范性文件。

　　第九條 制定規范性文件應當符合精簡、統一、效能的原則，能夠切實解決問題。

　　規范性文件應當結構嚴謹、邏輯嚴密，用語簡潔準確，條文內容具體明確，具有可操作性。

　　第十條 制定規范性文件，應當符合憲法、法律、法規、規章和國家有關政策規定，符合法定程序要求，不得違反上級機關決定、命令，不得超越本行政機關職權范圍。

　　沒有法律、法規或者國務院決定和命令依據的，規范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定，不得作出增加行政機關權力或者減少其法定職責的規定。

　　第十一條 規范性文件不得設定行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政檢查、證明事項以及其他應當由法律、法規、規章設定或者上級機關規定的事項。

　　第十二條 政府規范性文件的標題應當冠以本行政區域名稱，部門規范性文件的標題應當冠以制定機關名稱。

　　規范性文件的內容一般用條文表述，也可用其他方式表述。用條文表述的，每條可分為款、項、目，條的序號用中文數字依次表述，款不編序號，項的序號用中文數字加括號依次表述，目的序號用阿拉伯數字依次表述。

　　除內容復雜的外，規范性文件一般不分章、節。

第三章 起  草

　　第十三條 市人民政府制定規范性文件實行計劃制度。市人民政府部門或者縣（區）人民政府認為需要制定市政府規范性文件的，應當在規定時間內向市人民政府申請立項。

　　申請市政府規范性文件立項，應當對規范性文件的必要性、可行性、需解決的主要問題和擬確立的主要制度及其依據等作出簡要說明。

　　市司法行政部門對立項申請進行匯總，并根據國家和省、市的立法計劃、本市經濟社會發展情況，結合市委、市政府重點工作，在調查研究的基礎上，統籌安排，經綜合平衡后，編制市政府年度規范性文件制定計劃，報市政府常務會議審議通過后執行。

　　列入制定計劃的市政府規范性文件，由申請立項的部門按規定的要求、時間完成起草任務；未列入市人民政府當年制定計劃的規范性文件，市司法行政部門一般不予審核，確需制定的，須向市人民政府書面報告原因和理由，經市長或分管副市長批準后增列入計劃。

　　未在計劃所在年度完成的規范性文件項目，起草單位認為確需暫緩辦理、終止辦理的，應當書面向市人民政府請示，說明理由，并同時抄送市司法行政部門。

　　第十四條 政府規范性文件由市、縣（區）、鄉鎮人民政府組織起草，部門規范性文件由市、縣（區）人民政府部門組織起草。

　　市、縣（區）人民政府可以根據部門職能確定規范性文件由其一個部門或者幾個部門具體負責起草。

　　市、縣（區）人民政府部門可以確定規范性文件由其一個或者幾個內設機構或者其他機構具體負責起草。

　　市、縣（區）人民政府部門負責法制工作的機構負責本部門起草的政府規范性文件送審稿和部門規范性文件的合法性審核。

　　第十五條 起草單位應當對規范性文件制定的必要性、可行性、合法性進行論證，對規范性文件擬規定的主要政策措施的預期效果和影響進行全面評估，并對現行有效的相關規范性文件提出整合修改意見。

　　起草規范性文件，應當深入調查研究，總結實踐經驗，按規定廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見，特別是利益相關方的意見。對企業切身利益或者權利義務有重大影響的，要充分聽取有代表性的企業和行業協會商會的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會、向社會公示規范性文件草案等多種形式。

　　第十六條 起草規范性文件，應當通過政府網站、政務新媒體或者新聞媒體等向社會公眾公開征求意見，并明確提出意見的方式和期限。政府規范性文件公開征求意見期限一般不少于14個工作日，部門規范性文件公開征求意見期限一般不少于7個工作日，法律、法規或者規章另有規定的，從其規定。

　　有下列情形之一的，經起草單位負責人書面同意，可以不公開征求意見：

　　（一）為應對和處置自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的；

　　（二）經依法審查，公開征求意見可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的；

　　（三）起草過程依法需要保密的；

　　（四）法律、法規和規章另有規定的。

　　起草單位公開征求公眾意見，應當在征求相關部門及本部門法制工作機構意見并無較大意見分歧后進行。向社會公開征求意見后主要制度、措施又做重大調整的，由起草單位根據司法行政部門要求重新征求意見。

　　第十七條 起草規范性文件，應當依照有關規定履行聽證、專家咨詢論證、公平競爭審查、風險評估等程序。

　　第十八條 起草規范性文件，涉及其他部門職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求有關部門的意見。起草單位與其他部門存在意見分歧的，應當主動協調；經過主動協調未能取得一致意見的，起草單位應當在報送規范性文件草案送審稿（以下簡稱規范性文件送審稿）時說明分歧的主要問題、各自的意見及其法律、法規、規章、政策依據和理由及處理情況等。

　　在規范性文件起草過程中，一般不宜將司法行政部門作為被征求意見單位，但內容涉及司法行政部門職責的除外。

　　第十九條 起草單位應當將規范性文件送審稿按規定履行內部審核程序。

　　規范性文件送審稿應當由本單位負責法制工作的機構進行合法性審核，并經單位辦公會議審議通過后形成。單位負責法制工作的機構要認真履行審核職責，充分發揮合法審核把關作用，不得以法律顧問意見代替本單位合法性審核意見。

　　未經內部合法性審核或者經審核不合法的文件，不得提交單位辦公會議集體審議。

　　第二十條 報送司法行政部門審核（審查）的規范性文件送審稿，經起草單位辦公會議審議通過后，由單位主要負責人簽署；幾個起草單位共同起草的規范性文件送審稿，經牽頭起草單位辦公會議審議通過后，由各共同起草單位主要負責人共同簽署。

第四章 審核（審查）和審議

　　第二十一條 規范性文件送審稿由司法行政部門負責統一審核（審查）。不得以征求意見、會簽、參加審議等方式代替合法性審核（審查）。

　　市、縣（區）政府規范性文件在政府常務會議或全體會議審議前應由起草單位直接報送本級司法行政部門審核。部門規范性文件應當報本級司法行政部門合法性審查后再行發布。

　　鄉鎮人民政府規范性文件應當報本縣（區）司法行政部門進行合法性審查后再行發布，審查程序由各縣（區）人民政府決定或可參照本辦法執行。

　　第二十二條 起草單位報送規范性文件送審稿，應當提交下列材料：

　　（一）提請司法行政部門審核（審查）規范性文件送審稿的公函；

　　（二）規范性文件送審稿、注釋稿及其起草說明；

　　（三）征求意見及采納情況相關資料，包括向社會公示的網頁截圖（含征求意見及采納情況的掛網截圖）或報紙刊登的版面以及其他方式向社會征求意見的材料、有關單位和公眾所提的意見文本；

　　（四）起草單位負責法制工作的機構的合法性審核意見；

　　（五）起草單位辦公會議審議通過的會議紀要或決議等；

　　（六）制定依據的文本（相關法律、法規、規章、國家政策、上級文件）和有關參考材料；

　　（七）其他需要提交的材料。包括履行第十七條規定程序的相關材料；補列入當年度市政府規范性文件制定計劃的批示、說明（增列市政府規范性文件計劃的需提交）等等。

　　第二十三條 規范性文件送審稿的起草說明內容應當包括：

　　（一）制定規范性文件的目的、必要性、可行性；

　　（二）起草的簡要過程、需解決的主要問題；

　　（三）起草的依據和參考資料；

　　（四）規范性文件規定的主要制度措施及其依據和合法性、評估論證結論；

　　（五）單位負責法制工作的機構的審核意見；

　　（六）有關單位和公眾的意見綜合及其采納情況、未采納意見的依據和理由等。存在重大意見分歧的，還應當對分歧意見的協調和處理情況進行說明。

　　第二十四條 司法行政部門主要從以下方面對規范性文件送審稿進行審核（審查）：

　　（一）制定主體是否適格；

　　（二）制定程序是否完備；

　　（三）制定權限是否合規；

　　（四）是否符合本辦法第九條、第十條、第十一條、第十二條第一款的規定；

　　（五）是否與有關規范性文件協調、銜接；

　　（六）是否正確處理有關機關、組織和公民對規范性文件送審稿主要問題的意見；

　　（七）是否符合制定規范性文件的技術要求；

　　（八）需要審核（審查）的其他內容。

　　第二十五條 規范性文件送審稿有下列情形之一的，司法行政部門可以要求送審單位補交材料、作出說明或者退回起草單位：

　　（一）制定主體、權限、程序不符合有關規定的；

　　（二）制定規范性文件的基本條件尚不成熟的；

　　（三）有關機構或者部門對規范性文件送審稿規定的主要制度措施存在較大分歧，起草單位未與有關機構或者部門充分協商的；

　　（四）報送規范性文件送審稿不符合本辦法第十九條、第二十二條、第二十三條規定的；

　　（五）規范性文件送審稿主要內容照搬照抄有關法律、法規、規章或上級文件的內容，未結合實際作出具體規定或重復制定規范性文件的；

　　（六）規范性文件送審稿條理不清，邏輯結構混亂的。

　　第二十六條 司法行政部門審核（審查）規范性文件送審稿，應當自收齊送審材料之日起15個工作日內完成，并出具書面審核（審查）意見。

　　第二十七條 司法行政部門對報送的規范性文件送審稿，按照下列情形，分別作出處理：

　　（一）符合本辦法第十條和第十一條規定的，提出審核（審查）同意的意見；

　　（二）不符合本辦法第十條和第十一條規定，或者有關機關對送審稿主要內容存在較大爭議的，提出不合法、應當予以修改的審核（審查）意見后退回送審機關。

　　規范性文件送審稿存在合法性問題，司法行政部門認為有其他符合法律、法規、規章或者國家政策規定的處理方式的，可以在審核（審查）意見中提出建議，由制定機關研究確定。

　　規范性文件內容涉及探索性改革決策事項，法律、法規、規章和國家政策尚無明確規定的，司法行政部門可以在審核（審查）意見中明示法律風險，由制定機關研究決定。

　　第二十八條 經司法行政部門審核（審查）后，規范性文件送審稿的主要制度措施作出重大調整修改的，司法行政部門可以要求起草單位將調整修改后的規范性文件草案按本辦法重新征求意見后再報送審查。

　　第二十九條 起草單位應當認真研究各方面的意見，對規范性文件送審稿有合法性問題和不同意見的內容進行修改，形成規范性文件草案。

　　規范性文件送審后，有關機構或者部門對規范性文件送審稿涉及的主要制度措施、管理體制、權限分工等提出合法性問題或有嚴重意見分歧的，起草單位應當繼續進行調研，協調達成一致意見；不能達成一致意見的，起草單位應當將主要問題、有關機構或者部門的意見和司法行政部門的意見上報本級人民政府決定。

　　第三十條 政府規范性文件草案和司法行政部門的審核意見由起草單位提請本級人民政府審議。

　　政府規范性文件草案經政府辦公機構依照國家公文處理相關規定審核后，提交本級政府常務會議或者全體會議審議決定。

　　審議政府規范性文件草案時，由起草單位作起草說明，司法行政部門作審核說明。

第五章  發布和備案

　　第三十一條 起草單位應當根據有關會議審議意見，對規范性文件草案進行修改，形成草案修改稿，并按下列程序報請市長、縣（區）長、（鄉）鎮長或部門主要負責人簽發：

　　（一）市、縣（區）政府規范性文件草案修改稿按本級政府辦文程序報請市長、縣（區）長簽發；

　　（二）市、縣（區）人民政府部門或鄉鎮人民政府的規范性文件草案修改稿，報市或縣（區）司法行政部門審查同意后，按部門或鄉鎮政府辦文程序報本部門主要負責人或（鄉）鎮長簽發。

　　第三十二條 印發規范性文件的決定或者文件應當載明該規范性文件的制定機關、發文字號、規范性文件統一編號、規范性文件名稱、通過日期、發布日期、施行日期以及加蓋制定機關印章。

　　部門聯合制定的規范性文件由聯合的部門主要負責人共同簽發，使用主辦機關的發文字號。

　　第三十三條 各級人民政府應當建立規范性文件統一登記、統一編號制度。

　　市政府及其部門規范性文件在印發前由市司法行政部門進行統一登記，縣（區）政府及其部門和鄉鎮政府規范性文件在印發前由所在縣（區）司法行政部門進行統一登記，并按照統一規范體式編序號，作為規范性文件通過合法性審核（審查）、準予發布的標識。統一登記、統一編號的具體事宜按省、市規范性文件統一登記統一編號制度的有關規定辦理。

　　第三十四條 各級人民政府應當建立規范性文件統一發布制度。未經規定載體統一發布的規范性文件一律無效，不得作為行政管理的依據。

　　市政府及其部門規范性文件的發布載體是《惠州市人民政府公報》，其刊登的規范性文件文本為標準文本。市政府規范性文件應當自文件印發之日起10個工作日內在統一發布載體上發布，市政府部門規范性文件應當自文件印發之日起10個工作日內提請在統一發布載體上發布。

　　縣（區）政府及其部門的規范性文件的發布載體由本級人民政府決定。

　　鄉鎮人民政府應當在辦公所在地和公共場所建立公告欄，公布其制定的規范性文件，公布日期應當不少于30日。

　　具備條件的，應當同時在同級政府網站、部門網站、政務新媒體或者新聞媒體等公布規范性文件或者發布消息。

　　第三十五條 規范性文件應當規定具體的施行日期。

　　規范性文件應當自印發之日起30日后施行；但涉及國家安全的，或者發布后不立即施行將有礙規范性文件施行的，或者為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益的，可以自發布之日起施行。

　　第三十六條 行政機關發布重大或者關系人民群眾切身利益的規范性文件，應及時對文件主要內容及其出臺的必要性作出解讀。行政機關在規定的統一發布載體及其他載體上發布規范性文件，應將規范性文件的政策解讀一并發布。

　　規范性文件起草單位負責法制工作的機構對本單位起草的重大或者關系人民群眾切身利益的規范性文件進行審核時，應當明確政策解讀的有關要求，并對政策解讀草案與規范性文件草案的一致性進行審核。

　　第三十七條 市、縣（區）政府規范性文件應當自公布之日起30日內報上一級人民政府和本級人大常委會備案。市政府規范性文件具體報送備案工作由市人民政府辦公機構委托市司法行政部門負責、起草單位配合。

　　市人民政府辦公機構應當于市政府規范性文件印發之日起五日內，將下列材料提交市司法行政部門：

　　（一）規范性文件的正式文本（包括電子文本），一式十三份；

　　（二）制定規范性文件的說明的可編輯電子文本。

　　市司法行政部門具體承擔對縣（區）人民政府規范性文件的備案審查工作。

　　規范性文件報送備案應提交備案報告、規范性文件正式文本和說明等材料一式三份，并同時提交備案材料的電子文本。上級人民政府和本級人大常委會另有規定的，從其規定。

第六章  解釋、評估、清理、修改、廢止與延期實施

　　第三十八條 規范性文件解釋權屬于規范性文件制定機關。

　　規范性文件有下列情況之一的，由制定機關解釋：

　　（一）規范性文件的規定需要進一步明確具體含義的；

　　（二）規范性文件制定后出現新的情況，需要說明適用規范性文件依據的。

　　規范性文件解釋由規范性文件起草單位或實施單位參照規范性文件制定程序起草和審查，報請制定機關批準后發布。

　　規范性文件的解釋同規范性文件具有同等效力。

　　第三十九條 規范性文件有效期和定期清理、評估工作按照國家、省、市有關制度規定執行。

　　各級人民政府、各部門對規范性文件進行清理、評估，發現與新頒布的法律、法規、規章、上級文件的規定相抵觸的，應當及時修改或者廢止。

　　第四十條 修改規范性文件涉及實體內容的，按照制定程序執行。

　　規范性文件因行政管理需要，僅作文字表述、管理部門名稱調整等不涉及實體內容的簡易修改，按照以下程序辦理：

　　（一）由實施單位負責法制工作的機構合法性審核和單位辦公會議審議通過形成送審稿；

　　（二）報送本級司法行政部門審核（審查）同意；

　　（三）政府規范性文件由實施單位提請本級政府常務會議或全體會議審議通過后由政府主要負責人簽發，部門規范性文件由制定機關主要負責人簽發；

　　（四）經本級司法行政部門統一登記統一編號；

　　（五）由制定機關作出修改決定并予以發布。

　　第四十一條 廢止規范性文件，應當履行本辦法第十九條以及第四章、第五章規定的程序，可以根據實際適當簡化第十五條至第十八條規定的程序。

　　第四十二條 規范性文件經評估與法律、法規、規章和上級文件不抵觸，擬不作修改并在有效期屆滿后繼續施行的，按照以下程序辦理：

　　（一）由實施單位負責法制工作的機構合法性審核和單位辦公會議審議通過形成送審稿；

　　（二）政府規范性文件在有效期屆滿三個月前向本級人民政府申請延期實施；部門規范性文件在有效期屆滿三個月前向本級司法行政部門申請延期實施；

　　（三）經本級司法行政部門審核（審查）同意；

　　（四）政府規范性文件由實施單位提請政府主要負責人簽發；部門規范性文件由制定機關主要負責人簽發；

　　（五）經本級司法行政部門統一登記統一編號；

　　（六）由制定機關延續有效期并予以發布。

　　規范性文件有效期一般僅延續一次，延續期最長不超過二年。

　　規范性文件的延期實施必須在有效期屆滿前完成發布，在有效期屆滿前無法完成發布的，不適用該程序。

　　第四十三條 規范性文件申請延期實施應提交下列材料：

　　（一）申請延期實施的函；

　　（二）延用通知（標明原文件名稱、文號）及其起草說明；

　　（三）需延用的原規范性文件、注釋稿及主要依據；

　　（四）實施后評估報告；

　　（五）單位負責法制工作的機構合法性審核意見；

　　（六）單位辦公會議紀要；

　　（七）相關部門意見（涉及其他部門職能時提供）；

　　（八）法律法規規章及上級機關規定的其他材料。

　　第四十四條 規范性文件依照第四十條第二款關于簡易修改程序的規定和第四十二條關于延期實施程序的規定重新發布的，應當報送負責監督的司法行政部門備案，政府規范性文件同時按有關規定報送本級人大常委會備案。司法行政部門發現重新發布的規范性文件存在合法性問題的應當及時提出意見，制定機關應當及時處理。

　　第四十五條 公民、法人或者其他組織認為現行規范性文件同法律、法規、規章和上級文件相抵觸的，可以向制定機關或者負責監督的司法行政部門提出書面審查建議并說明理由。制定機關或者司法行政部門應當在30個工作日內作出處理，并將處理結果書面答復提出審查建議的公民、法人或者其他組織。

　　第四十六條 未經司法行政部門審查同意或者未在規定載體發布的部門規范性文件、鄉鎮人民政府規范性文件，司法行政部門可以向社會公示該規范性文件無效。

第七章  附  則

　　第四十七條 中央、省駐惠單位起草的政府規范性文件，以及中央、省駐惠單位與市、縣（區）人民政府部門聯合制定的部門規范性文件，參照本辦法執行。

　　大亞灣經濟技術開發區、仲愷高新技術產業開發區管委會的規范性文件管理工作，參照本辦法執行。

　　街道辦事處的規范性文件管理工作，參照本辦法執行，也可由上一級人民政府參照本辦法另行規定。

　　第四十八條 本辦法自2022年7月1日起施行，有效期5年。