惠州市人民政府關于市本級實行中期
財政規劃管理的實施意見

惠府〔2016〕156號

各縣、區人民政府，市政府各部門、各直屬機構：
　　為了貫徹落實《預算法》（2014年版）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《廣東省人民政府關于深化預算管理制度改革的實施意見》（粵府〔2015〕50號），加快建立現代財政制度、改進預算管理和控制，按照《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發〔2015〕3號）和《廣東省人民政府關于實行中期財政規劃管理的實施意見》（粵府〔2015〕58號）要求，結合我市實際，現就市本級實行中期財政規劃管理提出以下實施意見：
　　一、總體要求
　　按照深化預算管理制度改革的要求，通過科學合理研判未來三年重大財政收支情況，采取逐年更新滾動管理方式，實現規劃期內預算收支跨年度平衡。以問題為導向，研究調整相關財政收支政策，改進預算管理和控制要求，將財政預算安排與我市重大發展戰略及各項事業發展規劃緊密銜接，提高預算編制的前瞻性、有效性和可持續性，逐步強化規劃約束，使中期財政規劃漸進過渡到真正的中期財政預算，推動財政可持續發展。
　　二、基本原則
　　（一）遠近兼顧，統籌配置。主動適應經濟發展進入新常態、財政收入增幅回落的現狀，同時兼顧長遠發展，處理好經濟建設與民生改善、生態環境保護之間的關系，優化財政資金分配。加強中期財政規劃與一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的統籌銜接。
　　（二）總量控制，突出重點。依據宏觀經濟形勢和財政政策，審慎穩妥預計財政收入，科學合理設置財政支出總量控制目標、分部門支出限額控制目標、債務余額控制目標。在支出限額內，依據重要性擇優選擇項目，保障關系全市經濟社會發展的重點領域改革和重大項目資金需求，積極維持政權運轉和提供基本公共服務支出需要。
　　（三）滾動調整，防控風險。按照三年滾動方式做好中期財政規劃，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再增加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。加強政府債務管理，建立風險預警和應急處置機制，科學研判風險隱患，切實防控財政風險。
　　三、中期財政規劃主要內容
　　中期財政規劃是中期預算的過渡形態，涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等四大預算體系，編制內容主要包括以下四個方面：
　　（一）宏觀經濟形勢分析。
　　根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要及年度計劃，結合規劃前期經濟社會發展情況及國內外發展環境重大變化，分年度研判未來三年地區生產總值、投資、消費、進出口、價格總水平、就業率等主要指標走向。
　　（二）現行財政收支政策及改革走向分析。
　　1．財政收入政策及改革走向分析。重點分析國家稅制改革對各級財政收入的影響；市以下收入分成體制與事權和支出責任劃分相匹配情況；非稅項目設置符合簡政放權、激活市場、減輕社會負擔、提供基本公共服務等政策導向情況。在地方收入管理權限內，提出調整稅收、非稅收入、國資預算、社保基金收入政策的意見，提出完善市對有關區財政管理體制的意見。
　　2．財政支出政策及改革走向分析。結合人大建議、政協提案、審計報告、財政監督檢查報告、財政績效評價報告以及財政資金結轉結余情況，社會發展中急需解決的問題和人民群眾關注熱點問題的預算支出保障情況，研究現行及到期支出政策存在的問題。圍繞本地區黨委、政府的重大決策部署，結合專項事業發展規劃、行業規劃，明確規劃期內重大改革事項和政策及其分年度資金安排計劃、政策期限、預期績效目標，優先保障重大改革項目增加支出，完善轉移支付政策。
　　3．債務風險問題及改革走向分析。在省財政下達的新增政府債務規模基礎上，重點分析規劃期內政府債務風險情況，合理確定政府債務限額，完善債務風險預警和應急處置措施。根據財政收支和政府債務風險預測情況，將債務分類納入預算管理。
　　4．社保基金問題及改革走向分析。重點分析各險種繳費基數、繳費率對收入的影響，待遇支付風險、財政投入以及可持續發展的能力，以及社會保險政策調整、社會保險待遇標準變動等因素。
　　（三）未來三年財政收支預測。
　　1．財政收入測算。結合宏觀經濟形勢分析、現行國家、省對我市的財稅體制和各項財政收入政策情況，測算未來三年四大預算體系的財政收入。各項收入測算到功能分類的“款”級科目。
　　2．財政支出測算。按照現行支出政策，測算未來三年四大預算體系支出，其中一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算測算到功能分類的“類”級科目，社保基金預算分險種測算。支出規劃按照量入為出、厲行節約、統籌兼顧、確保重點的原則編制，編列至具體支出政策項目。
　　3．未來三年財政收支平衡情況測算。分年度測算預算穩定調節基金存量、政府債務年度余額及變動情況。合理確定收支改革方案、預算穩定調節基金和政府性債務使用方案，確保未來三年一般公共預算總量平衡，政府性基金預算、國有資本經營預算當年平衡，社會保險基金分險種收支平衡。
　　4．建立跨年度平衡機制。結合經濟形勢狀況，通過增減預算穩定調節基金和地方政府債務規模等辦法，建立跨年度預算平衡機制。在經濟形勢較好、財政收入增速較快的年份，將剩余的收入用于補充預算穩定調節基金和化解政府性債務；反之，則通過適當調入預算穩定調節基金、增加政府性債務等措施平衡當年度預算。
　　（四）評估可能出現的財政風險。
　　評估規劃期內可能出現的宏觀經濟運行風險、重大自然災害損失、政府債務風險等對中期規劃執行的影響，提出應對措施。
　　四、編制主體和責任分工
　　市財政部門是市本級中期財政規劃的編制主體，負責牽頭制定中期財政規劃和部門預算中期規劃相關規定，組織中期財政規劃編制，審核匯總和綜合平衡規劃，組織實施規劃，開展相關監督檢查和績效評價等。
　　市發展改革部門負責宏觀經濟形勢分析，根據國民經濟和社會發展規劃綱要及年度計劃，分年度研判未來三年我市的宏觀經濟形勢。
　　市稅務部門負責未來三年全市及市本級稅收收入的預測分析。
　　市國土資源部門負責未來三年市本級國有土地使用權出讓收入的預測分析。
　　市國資監管部門負責組織編制市本級國有資本經營預算未來三年規劃，市人力資源和社會保障部門負責組織編制全市社會保險基金預算未來三年規劃，報市財政部門匯總并入中期財政規劃。
　　各預算部門是部門中期財政規劃的編制主體，負責做好部門事業發展規劃、行業規劃與中期財政規劃的銜接，并會同財政部門建立中長期重大事項論證機制；組織和匯總編制本部門管理領域的中期財政規劃，研究提出未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，并測算分年度收支數額；組織編制本部門及所屬單位部門預算中期規劃；組織實施規劃；開展本部門的監督自查和績效自評等。
　　五、編制流程和時間安排
　　（一）編制流程。市級中期財政規劃編制流程主要分為前期準備、部門建議、財政初審、部門修改、政府審批、告知批復等六個階段。具體如下：
　　1．前期準備。市發展改革部門、稅務部門、國土資源部門、國資監管部門按責任分工分別向市財政部門提供規劃期內經濟形勢發展、財稅收入預測分析等信息。市財政部門研究提出中期財政規劃編制的工作重點和具體要求，可結合年度部門預算編制通知一并予以明確。市直部門按照職責分工，收集規劃期內批準實施的規劃和政策，研究預測部門財政支出需求。
　　2．部門建議。市直部門研究提出部門重大改革和政策事項、未來三年分年度資金安排和預期績效，按重要程度進行排序，形成三年滾動財政規劃建議，報市財政部門審核匯總。
　　3．財政初審。市財政部門圍繞市委、市政府重大戰略部署與部門重大改革和政策事項的邏輯關系，審核部門分年度規劃建議，提出綜合平衡方案。
　　4．部門修改。市財政部門根據資金綜合平衡方案，向市直部門下達分年度支出限額（或控制數）及重點安排意見。各部門在分年度支出控制數限額內提出調整修改意見，再次報市財政部門審核。市財政部門匯總審核各部門修改意見，完善中期財政規劃，上報市政府。
　　5．市政府審批。市政府對中期財政規劃進行審批。
　　6．告知批復。市財政部門將市政府批準的部門中期財政規劃函告市直部門，并將市本級中期財政規劃報省財政廳備案。
　　每年的具體編制流程和時限要求，由市財政局根據實際情況另行明確。
　　（二）時間安排。
　　市本級從2016年起開始編制2017－2019年中期財政規劃。此后，逐年滾動向前編制。
　　六、編制要求
　　（一）中期財政規劃對年度預算具有約束性。中期財政規劃在年度預算啟動前完成，經市政府批準實施，對年度預算具有約束性。年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行。第一年的年度預算編制必須在中期財政規劃框架下進行，后兩年規劃指引相應年度預算，確需調整的，須有充分的政策依據并按預算報批程序執行。
　　（二）中期財政規劃應在規定范圍內調整。國家、省或市出臺新政策措施，涉及新增加項目的，將該新增項目納入中期財政規劃，淘汰原規劃中按照重要程度排序靠后的項目，或增加調入預算穩定調節基金、增加政府性債務補充新增項目所需資金。當年度預計收入減少時，淘汰原規劃中按照重要程度排序靠后的項目，或增加調入預算穩定調節基金、增加政府性債務彌補資金缺口。當年度預計收入增加時，從項目庫中選擇按照重要程度排序靠前的項目納入中期財政規劃，或補充預算穩定調節基金、減少政府債務。
　　（三）中期財政規劃應與支出政策項目庫對接。預算部門在提出支出政策時，應對其必要性、重要性、可行性進行論證，并按支出測算和重要程度進行排序。列入項目庫的支出政策項目，作為中期財政規劃和年度預算編制的備選項目。
　　（四）中期財政規劃實行全過程績效評價管理。編制中期財政規劃時，須明確每個支出項目的績效目標，并在規劃實施階段建立支出項目使用績效考評機制，根據績效考評結果，淘汰使用績效差的項目，增補績效目標顯著的項目。
　　七、組織實施
　　（一）強化組織領導。各部門要高度重視，切實加強組織領導，充實編制力量，抓緊研究相關行業、領域的重大改革和政策措施，積極配合財政部門做好工作。要抓緊制定本部門中期財政規劃的具體編制辦法，及時研究提出未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項，測算分年度支出需求，科學制定中期財政規劃。
　　（二）加強規劃銜接。財政部門要主動加強與其他部門的溝通協調，做好中期財政規劃與國民經濟和社會發展規劃、財政中長期計劃、專項事業發展規劃、行業規劃、區域發展規劃的銜接。各級預算部門要樹立中期財政理念，涉及財政政策和資金支持的規劃，應與中期財政規劃相銜接；除中央、省和市新部署的重大改革外，未納入中期財政規劃的增支政策，年度預算原則上不予安排。對于農業、教育、科技、社會保障、醫療衛生、扶貧、就業、環境保護、財政體制、轉移支付等方面的重大政策，必須建立中長期重大事項科學論證機制，避免政策“碎片化”和隨意性。
　　（三）夯實編制基礎。財政部門應深化財政管理各項改革，大力推進項目庫管理，做好項目儲備，提前明確分年度分地區資金安排；要加強財政數據信息管理、支出項目管理和定額標準體系建設，加強編制人員隊伍建設，為規劃編制提供必要的人員保障和技術支持。按照建立透明預算制度的要求，穩步推進中期財政規劃公開，適時向社會發布中期財政規劃；條件暫不成熟的，應將財政規劃在政府及部門等內部試行公開，逐步再向社會公開。
　　八、其他事項
　　各縣（區）應比照市的要求啟動中期財政規劃編制工作。從2016年起，各縣（區）每年均應編制中期財政規劃并報市財政局備案，其中財政省直管縣還需同時報省財政廳備案。

　　惠州市人民政府
　　2016年10月22日