《惠州市生態環境局生態環境行政處罰自由裁量權裁量規定》政策解讀

　　為推進依法行政，規范我市生態環境行政執法行為，確保我市生態環境主管部門公平、公正、合法、合理地行使行政處罰自由裁量權，實現裁量標準統一，保障公民、法人和其他組織的合法權益，我市結合生態環境行政執法工作實際情況，制定了《惠州市生態環境局生態環境行政處罰自由裁量權裁量規定》（以下簡稱“裁量規定”）。為指導和幫助公眾和有關部門更好地理解和執行《裁量規定》，現解讀如下：

　　一、《裁量規定》制定背景

　　行政處罰自由裁量基準是規范行政處罰的重要舉措。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確要求“全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布”。2021年修訂出臺的《行政處罰法》第三十四條規定：“行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權”。2021年，廣東省生態環境廳組織制定了《廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》，該規定于2022年1月1日開始施行，對我省生態環境領域內的行政處罰自由裁量問題進行了系統性規定，但仍然存在尚需補充完善的地方：

　　一是對于新出臺的《中華人民共和國噪聲污染防治法》尚未規定有裁量標準；二是《廣東省生態環境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》范圍過小，未將《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《建設項目環境影響報告書(表)編制監督管理辦法》《建設項目環境保護管理條例》的相關條文納入；三是從輕處罰的裁量標準有待完善，并且關于適用按日連續處罰的裁量標準，適用限制生產、停產整治或者責令停業、關閉的裁量標準，以及適用查封、扣押及免予加處罰款的裁量標準有待補充；四是地方立法中的生態環境行政處罰自由裁量標準尚未落實，如對于《惠州市西枝江水系水質保護條例》《惠州市揚塵污染防治條例》尚未規定有裁量標準。同時，道歉承諾從輕處罰作為自由裁量中重要的一部分，其相應的標準和程序也需要進行規范。

　　目前，深圳市、東莞市等地市已建立實施了本地環境行政處罰自由裁量權裁量標準，亦出臺實施了環境違法行為道歉承諾從輕處罰工作指引。因此，有必要依據有關法律文件的出臺和調整，并結合我市生態環境行政執法實際情況，制定生態環境行政處罰自由裁量權裁量規定。

　　二、《裁量規定》的主要依據

　　《中華人民共和國大氣污染防治法》

　　《中華人民共和國土壤污染防治法》

　　《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》

　　《中華人民共和國噪聲污染防治法》

　　《中華人民共和國水污染防治法》

　　《中華人民共和國行政強制法》

　　《建設項目環境影響報告書(表)編制監督管理辦法》

　　《城鎮排水與污水處理條例》

　　《建設項目環境保護管理條例》

　　《廣東省環境保護條例》

　　《廣東省大氣污染防治條例》

　　《惠州市揚塵污染防治條例》

　　《惠州市西枝江水系水質保護條例》

　　《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》

　　《環境保護主管部門實施限制生產、停產整治辦法》

　　《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》

　　《重點排污單位名錄管理規定（試行）》

　　《廣東省生態環境廳關于印發〈廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定〉的通知》

　　《惠州市環境保護局主要環境違法行為行政處罰自由裁量權裁量標準（2018年版）》

　　《深圳市環境行政處罰裁量權實施標準（2021年版）》

　　《上海市生態環境行政處罰裁量基準規定》

　　《中山市水務局行政處罰自由裁量量化標準》

　　《東莞市環境違法行為道歉承諾從輕處罰工作指引》

　　《定州市生態環境局關于對生態環境領域輕微違法行為免于處罰規范》

　　三、《裁量規定》制定的作用

　　完善、統一生態環境行政處罰自由裁量權及其相關配套規定，細化生態環境領域行政執法的裁量條件、標準、幅度，推動全面貫徹落實《中華人民共和國行政處罰法》、生態環境部《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（環執法[2019]42號）要求，推進依法行政，優化營商環境。對進一步提升我市生態環境行政執法規范化水平，推進嚴格規范公正文明執法，保障生態環境主管部門合法、合理行使自由裁量權，保障公民、法人和其他組織的合法權益具有重要作用和意義。

　　四、《裁量規定》的主要內容

　　《裁量規定》由5條正文+2個附件構成。正文對起草目的和依據、內容和適用范圍、本裁量規定下的具體裁量標準名稱、適用問題和解釋權、有效期和2018年標準的廢止等問題進行了概括性規定。附件主要包括《惠州市生態環境局生態環境行政處罰自由裁量權裁量標準》和《惠州市生態環境局生態環境違法行為公開道歉承諾從輕處罰工作指引》兩大部分。

　　（一）附件1為《惠州市生態環境局生態環境行政處罰自由裁量權裁量標準》。該附件共8章。

　　1.第一章為《輕微生態環境違法行為不予處罰目錄》。

　　2021年7月15日新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》正式施行，其中第三十三條對不予行政處罰的情形進行了規定。除此之外，生態環境部《關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（環執法〔2019〕42號）的“四、裁量規則和基準的適用”下的“（十三）裁量的特殊情形”的第3點、《廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》第十三條亦對環境違法行為不予處罰的情形進行了規定。

　　本章結合執法中的實際情況，對《廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》的附件2《廣東省生態環境不予行政處罰的輕微違法行為目錄》中20項不予處罰內容進行了補充。本章所列9項不予處罰的事項主要涉及環評報告編制、未驗先投、裝卸物料揚塵控制、土壤污染調查、危廢管理計劃備案、水污染物自行監測記錄等生態環境行政執法實踐中較為常見的對生態環境和社會生活影響較小的環境違法行為，此類違法行為通常改正成本低但違法成本高，且當事人主觀惡意小、改正意愿大，可以通過加強教育、及時復查整改情況、加強日常檢查等方式進行監管和督促，有必要將其列入不予處罰的情形。

　　2.第二章為《從輕處罰的裁量標準》。

　　《廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》第十一條列舉了四種應當從輕或減輕行政處罰的情形，根據實際情況，在廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》第十一條的基礎上，本章增加了一項：“當事人在行政處罰決定作出前與生態環境主管部門達成一致意見后簽署生態環境損害賠償協議”。2022年《生態環境損害賠償管理規定》出臺后，生態環境損害賠償制度在規范化、科學化、常態化的道路上進一步完善。將生態環境損害賠償的情況作為對違法者從輕、減輕處罰的依據，有利于提升執法辦案效果，提高與賠償義務人達成賠償協議并開展修復的效率，推動生態環境損害賠償制度落實，同時讓當事人認識到處罰不是目的，修復受損的生態環境才是真正落腳點，真正使行政處罰起到應有的教育作用。

　　3.第三章為《〈中華人民共和國噪聲污染防治法〉裁量標準》，共6項。

　　《噪聲污染防治法》已于2022年6月5日起施行，但《廣東省生態環境違法行為行政處罰罰款金額裁量表》中第五章“噪聲污染防治類”的規定尚未與新修的《中華人民共和國噪聲污染防治法》對應更新。本章依據新噪聲法中增加、修改的涉及生態環境主管部門行政處罰權的規定，針對幾類噪聲環境違法行為的行政處罰細化了自由裁量的標準：一是拒絕、阻撓監督檢查，或者在接受監督檢查時弄虛作假的行為；二是在噪聲敏感建筑集中區域新建排放噪聲的工業企業的行為；三是在噪聲敏感建筑物集中區域改建、擴建工業企業，未采取有效措施防止工業噪聲污染的行為；四是無排污許可證或者超過噪聲排放標準排放工業噪聲的行為；五是實行排污許可管理的單位未按照規定對工業噪聲開展自行監測，未保存原始監測記錄，或者未向社會公開監測結果的行為；六是噪聲重點排污單位未按照國家規定安裝、使用、維護噪聲自動監測設備，或者未與生態環境主管部門的監控設備聯網的行為。

　　4.第四章為《〈惠州市西枝江水系水質保護條例〉裁量標準》，共8項。

　　本章參照《廣東省生態環境違法行為行政處罰罰款金額裁量表》的規定，針對《惠州市西枝江水系水質保護條例》中尚未細化裁量標準的幾類環境違法行為確定了裁量要素，明確了不同違法行為和違法情節所對應的罰款數額，增加相應行政處罰的可操作性。

　　5.第五章為《〈惠州市揚塵污染防治條例〉裁量標準》，共2項。

　　本章是為了落實惠州市地方立法有關揚塵污染生態環境行政處罰自由裁量權行使的標準化問題而制定的，主要針對貯存砂土、水泥、石灰、石膏、煤炭等易產生揚塵的物料、裝卸物料以及物料堆場未按照要求采取揚塵污染防治措施的行為，以及從事水泥、砂石、預拌混凝土及預拌砂漿生產經營和礦產開采等易產生揚塵污染的企業未按照要求采取揚塵污染防治措施的行為，結合上位法和《廣東省生態環境違法行為行政處罰罰款金額裁量表》的規定，以違法行為的次數為標準對行政處罰的罰款幅度進行了相應的細化。

　　6.第六章為《適用按日連續處罰的裁量標準》，共11項。

　　按日連續處罰是新《中華人民共和國環境保護法》的鋼牙利齒之一，極大地提高了違法成本，對環境違法行為發揮出強有力的打擊和震懾作用。正因該制度會對當事人造成巨大的實質性影響，必須嚴格控制其適用范圍，防止行政權濫用損害當事人合法權利。因此，本章對《廣東省環境保護條例》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律法規中規定的11類環境違法行為適用按日計罰的條件進行了明確，將責令改正后復查是否已改正、是否存在拒絕和阻撓復查等行為作為適用按日計罰的判斷標準，給予當事人及時改正的機會以免于過重的行政處罰，同時也增強了按日計罰適用的可操作性。

　　7.第七章為《適用限制生產、停產整治或者責令停業、關閉的裁量標準》，共137項，其中“適用限制生產的裁量標準”15項，“適用停產整治的裁量標準”63項，“適用責令停業、關閉的裁量標準”60項。

　　本章對《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》《排污許可管理條例》《廣東省大氣污染防治條例》《惠州市西枝江水系水質保護條例》等法律法規中規定了責令改正或者責令限制生產、停產整治的，具體應適用何種處罰進行了明確的規定，并對部分違法行為適用該幾種行政處罰的條件進行了適當的限縮和更為細化的規定，如“拒不改正的，限制生產”、“造成重大生態環境影響或者不良社會影響的，限制生產”、“被責令限制生產后仍拒不改正的，責令停產整治”，增加了此類行政處罰適用的科學性。

　　8.第八章為《適用查封、扣押及免予加處罰款的裁量標準》，共9項，其中“適用查封、扣押的裁量標準”共8項，“適用免予加處罰款的裁量標準”共1項。

　　本章重點針對《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》中幾類需要實施查封、扣押的環境違法行為的情節進行了細化和補充。

　　（二）附件2是《惠州市生態環境局環境違法行為公開道歉承諾從輕處罰工作指引》。

　　《廣東省生態環境行政處罰自由裁量權規定》第十四條規定了公開道歉從輕處罰的要求。為了規范公開道歉承諾從輕處罰工作，制定了本指引。本指引分為四個部分：一、適用情形；二、從輕處罰標準；三、形式及要求；四、工作程序。同時附上：①環境違法行為道歉承諾從輕處罰申請指引；②關于請求公開道歉承諾從輕處罰的申請；③XXX有限公司（或XXX）環境違法行為公開道歉、承諾守法聲明書；④公開道歉承諾登報要求。為的是讓執法部門和當事人在違法行為符合道歉承諾從輕處罰的條件時，知曉相關實質和形式方面的要求。