行政相對人拒不履行建筑垃圾清運義務，怎么辦？

　　甲市綜合行政執法部門在巡查中發現，乙公司在清運建筑渣土時，為貪圖利潤，未將建筑渣土運往指定的消納場進行消納，將其隨意傾倒在市區某空地上，傾倒量約200立方米。

　　依據《浙江省固體廢物污染環境防治條例》第六十一條“擅自傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的，由環境衛生主管部門責令改正，沒收違法所得，對單位處十萬元以上一百萬元以下罰款”的規定，該局依法責令乙公司在收到行政處罰決定書之日起十日內清運隨意傾倒的建筑垃圾，并予以罰款。乙公司在收到行政處罰決定書后，主動繳納了罰款，但拒不履行建筑垃圾清運義務。

　　《中華人民共和國行政處罰法》第二十八條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。但若乙公司拒不履行責令改正義務，執法部門該如何依法針對“責令改正”內容進行強制執行？

　　“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”但由于我國尚未制定統一的行政法典，受我國多級立法體制并存和部門立法模式的影響，行政法律法規分散，行政強制執行特別是“責令改正”強制執行的實施，存在法律真空。

　　我國法律規范涉及需要強制執行的行為性質，以侵益類行政行為為主，平等類行政行為為輔。在具體類型上，又可以分為兩大類四小類。兩大類是財產類、行為類，四小類是罰款類、沒收類、責令類、強制類。其中責令類又分為責令財物類和責令行為類，以后者居多，如責令主動新作為類，常見的有責令限期拆除、責令交出土地、責令房屋搬遷、責令恢復原狀、責令改正等；又如責令停止原作為類，常見的有責令停止違法建設、責令停建關閉、責令停產停業整頓等。本文所研究的“責令改正強制執行”特指責令行為類（包括責令主動新作為和責令停止原作為）的強制執行。

　　《行政強制法》第十三條規定，“行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行”。由此可見，我國行政強制執行實行“雙軌制”，強制執行權由行政機關和人民法院共同實施。由行政機關強制執行的，須以法律明確授權為前提，否則推定強制執行由法院執行。即：行政機關的強制執行權具有列舉性，法院的強制執行權具有兜底性。兩個強制執行主體是非此即彼的關系，強制執行或由行政機關實施，或由人民法院實施，二個執行主體不能任意選擇。如果法律授權了行政機關有權強制執行，則必須由行政機關自行執行，不得申請人民法院執行。

　　此外，《行政強制法》還設定了代履行制度，指行政相對人不履行行政法上的可代替義務時，由行政機關或者委托第三人代為履行，并由義務人支付相應費用的行政執行法律制度。《行政強制法》第五十條和第五十一條對代履行制度的基本構成要件、程序規范做了基本規定，同時第五十二條作為特別規范，規定了即時代履行。

　　（一）由行政機關強制執行的路徑

　　根據規定，具有行政強制執行權的行政機關可自行強制執行。那么，綜合行政執法部門是否具有強制執行權？

　　依據《行政強制法》規定，行政強制執行權需由法律設定，即：除法律外，即便行政法規、規章、地方性法規等為某個行政機關設定了強制執行權，亦歸于無效。

　　例如，稅務機關可依據《稅收征收管理法》第三十七條、四十條之規定，通知銀行或其他金融機構從存款中扣繳稅款，或拍賣、變賣扣押物品抵繳稅款，具有強制執行權；公安機關可依據《道路交通安全法》第一百零六條之規定，對妨害交通的道路兩側及隔離帶上種植的樹木或者設置的廣告牌等，強制排除妨礙，所需費用由行為人負擔，具有強制執行權。

　　本案中，在建筑垃圾管理領域，屬于法律層級的上位法《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》未規定“清運”強制執行權，“無法律則無強制”，故綜合行政執法部門無權自行對“清運建筑垃圾”的責令改正內容進行強制執行。

　　（二）申請法院強制執行的路徑

　　針對無強制執行權的行政機關，《行政強制法》第十三條規定，“法律沒有規定行政機關強制執行的，作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。”但關于“責令改正”能否申請人民法院強制執行，人民法院該如何執行，因無明確法律規定，導致各地法院做法不一。

　　做法一：不予受理

　　浙江省溫嶺市綜合行政執法局曾就當事人逾期未履行“自行清運建筑垃圾”改正義務向溫嶺市人民法院申請強制執行，當地法院依據浙江省高級人民法院編寫的《浙江法院實物技能手冊之十二“關于非訴行政執行案件立案審查與執行工作指南”》的指導性意見，即“對具體行政行為不具有強制執行內容，或者雖有執行內容但客觀上法院無法執行的等，應裁定不予受理，已經受理的，書面退回或裁定駁回其強制執行申請。”認為“責令清運建筑垃圾”不具有強制執行內容，不予受理。

　　做法二：受理并裁定屬地街道強制執行

　　通過“中國裁判文書網”檢索發現，杭州市余杭區綜合行政執法局曾向杭州市余杭區人民法院申請，要求對被執行人葉某某強制執行“責令改正違法行為（清理受納的建筑垃圾638.365立方米）”，該法院受理后作出（2021）浙0110行審3號行政裁定書，裁定準予強制執行杭州市余杭區綜合行政執法局作出的余綜執罰字[2020]第1007012006200012號《行政處罰決定書》中：“責令15日內改正違法行為”的內容，由杭州市余杭區人民政府余杭街道辦事處負責實施，于收到裁定之日起六十日內組織實施完畢。

　　做法三：受理并裁定綜合執法部門強制執行

　　通過“中國裁判文書網”檢索發現，安吉縣綜合行政執法局曾向浙江省湖州南太湖新區人民法院申請，要求被執行人杭州某物流有限公司清理其堆放在安吉縣昌碩街道高塢嶺村小嶺腳的總體積為225立方米的建筑垃圾（小粉土），該法院受理后作出（2020）浙0591行審71號行政裁定書，裁定準予強制執行安吉縣綜合行政執法局作出的安執罰決字[2020]第0098號行政處罰決定書確定的責令杭州某物流有限公司將建筑垃圾清理完畢的內容，由安吉縣綜合行政執法局組織實施。

　　以上案例折射出責令改正強制執行的法律空白造成的實踐混亂。按照《行政強制法》的設定，行政機關強制執行與申請人民法院強制執行本該“涇渭分明”“楚河界限”，且行政機關的強制執行權本該由法律設定，但實踐中人民法院或直接不予受理或以裁定的形式賦予行政機關強制執行。

　　究其根本在于，行政相關法律法規數量繁多，涉及領域眾多，部分部門法在設定強制執行方面存在漏洞，諸如“責令清理建筑垃圾”“責令恢復道路原狀”等本應由行政機關行使更為合理的行政強制權因無法律依據而轉向人民法院，造成司法資源的浪費。

　　不同于金錢給付類強制執行，法院在處理此類具有個案特殊性的責令改正內容強制執行時，會面臨和自身職能不匹配的境地，對相關案件及當事人情況的了解程度不如行政機關，執行措施和手段不足，往往最后再次流轉回行政機關執行。

　　（三）代履行的路徑

　　《行政強制法》第五十條對代履行規定了嚴格限制條件，只有在①當事人逾期不履行應當履行的義務，且②經行政機關催告仍不履行，及③后果將嚴重違反公共利益（已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源）時，行政機關方可以代履行，或者委托沒有利害關系的第三人代履行。

　　實踐中代履行的實施存在以下問題：

　　1.實施主體問題。有觀點認為，代履行本質上屬于行政強制執行的一種，那么適用和實施的代履行主體應當是自身具有行政強制執行權的行政機關，即代履行授權的對象范圍僅限于本身就具有行政強制執行權的行政機關，否則實施強制執行即是超越職權。回到本案案例中，依據此觀點，則綜合行政執法部門無權對“清運建筑垃圾”的責令改正內容進行代履行。

　　另一觀點認為，代履行不是代執行。代執行含有代替行政機關強制執行之意，而《行政強制法》明確規定行政強制執行由具有行政強制執行權的行政機關實施，未授權行政機關可以委托其他組織或個人實施，代執行不符合《行政強制法》禁止委托的立法精神。

　　代履行只是由行政機關或者行政機關委托的第三人代替當事人履行本應由當事人履行的義務，而不是具有強制執行權的行政機關將行政強制執行權委托給第三人實施。故代履行的實施主體包括廣泛意義上所有的行政機關，只要該行政機關在其監管領域內具有排除妨礙、恢復原狀的職權并作出了相應決定，那么該決定的作出機關就具有代履行職權。實踐中，大部分法院采納該觀點。

　　2.適用條件問題。如何判定當事人的行為后果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源，目前沒有明確的法律法規或規范性文件可依，實踐中導致行政機關或過寬或過窄適用代履行，引發行政亂作為或不作為，亟需相關行政法律法規進一步細化。

　　本案案例中，乙公司隨意傾倒的建筑垃圾地點位于市區空地，周邊無居民，可否認定對環境已造成近在眼前的危害，達到代履行的實施條件？筆者認為，《強制法》第五十條立法的背后是對“綠水青山就是金山銀山”理念的體現，對傾倒的建筑垃圾要綜合考量其傾倒方量、傾倒周邊環境進行綜合判斷，若任當事人繼續不履行，會對環境造成危害或不良影響會繼續擴大不可估量的，應當認為已達到了適用代履行的條件。

　　3.后續追償問題。行政強制代履行的費用是通過行政訴訟途徑追償，還是民事訴訟途徑追償？有觀點認為行政機關在代履行時墊付了治理費用，該筆資金屬于國有財產，行政機關負有追償職責，為避免國有資產損失。在行政機關窮盡方式追償無果后，可以通過民事訴訟途徑尋求支持。

　　另一種觀點認為，行政強制代履行的行為屬于行政法律調整的范圍，不受民事法律關系的調整，對于行政強制代履行費用的追償案件不能納入民事訴訟的受案范圍之內，行政機關可以把代履行的費用繳付轉變為金錢給付義務的非訴執行。

　　完善行政強制執行權配置是體現“法律的生命力在于執行”的關鍵一步，既關系到行政強制執行的效率，亦對行政相對人的合法權益保護具有重大意義。通過以上分析，現行的行政強制執行雙軌制暴露出來的問題亟需系統化解決。

　　（一）重塑責令改正強制執行模式

　　我國學界對于下一步行政強制執行的改革方案提供了四種解決路徑：即單一行政機關模式（行政強制執行權完全回歸行政機關）、單一司法機關模式（行政強制執行權全部納入司法機關）、司法主導的復合模式（以申請法院強制執行為主，行政機關自力執行為輔）以及行政主導的復合模式（以行政機關自力執行為主，申請法院強制執行為輔）。

　　筆者認為，責令改正的強制執行應采用單一行政機關模式。原因在于，從以上司法案例中，窺一斑而知全豹，當下司法主導的復合模式導致法律規范與現實執法相脫節的現象：

　　一是責令改正類強制執行的內容復雜多樣，法院沒有相應的執行能力，即使申請法院強制執行，最后亦再次回轉至行政機關執行，導致法律規范未賦予大多數行政機關強制執行權，但在現實中行政機關又是最多涉及行政強制執行的主體。

　　二是司法主導的強制執行模式未能達到監督目的，《行政強制法》以及各個單行法未賦予大多數行政機關強制執行權是出于對行政權恣意、濫用、擴張的擔心。但從實踐來看，司法機關的監督功能并未有效發揮，特別是涉及土地征收、房屋拆遷等疑難、復雜、重大的非訴行政案件，部分法院直接不予受理，導致行政決定未實際執行到位，成了一紙空文。

　　其實，從行政強制執行本質屬性來看，是為執行行政決定所派生的活動，這種行政性執行權的行使過程，“從其對象、內容以及手段上看，系與不對等地位之相對人在行政管理之具體事務上打交道，系以物理的機械的手段確保行政義務之實現，其實施過程體現了更多的物理強制力量，具有極強的行政屬性”，可以說執行與行政的涵義是相通的。將責令改正的強制執行權回歸行政機關行使，再進行理念形塑和體制重塑，更符合其本質屬性及實踐需要。

　　（二）完善《行政強制法》及行政單行法律

　　習近平總書記曾指出，“形勢在發展，時代在前進，法律體系必須隨著時代和實踐發展而不斷發展。”針對實踐執行中暴露出的法律法規不完善、具體規定不明晰、操作性不強、強制力難以彰顯等問題，應不斷改進和完善行政強制執行的法律法規，才能將行政執行的制度優勢轉化為治理效能，推進國家治理體系和治理能力現代化。主要包括：

　　1.進一步明確主體。基于“大綜合一體化”行政執法改革新形勢，參照修訂后的《行政處罰法》中“國務院或者省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”的規定，修訂《行政強制法》并明確綜合行政執法部門行使的劃轉職權包括行政強制執行權。同時，基于上述分析，將責令改正類的強制執行權賦予行政機關行使。

　　2.建立執行時效。目前法律尚未規定行政機關強制執行的時效，不僅無法督促行政機關及時執行，也會導致行政相對人的利益處于不確定。建議參照法院執行時效的規定，設定行政機關3個月的強制執行期限。

　　3.增設懲戒機制。相較于金錢給付類強制執行設定了加處罰款或滯納金的規定，行為類的強制執行無相關規定。但實踐中，行為類的逾期不履行造成的社會危害和后果可能更為嚴重，建議從法律上對于行為類逾期未履行的情形建立相關懲戒制度，例如對多次不及時執行行政決定的當事人建立失信名單，進行加處罰款、限制其辦理行政許可事項等。

　　（三）探索執法隊伍內設行政強制執行機構

　　隨著“大綜合一體化”行政執法改革的推進，浙江市縣的執法隊伍基本形成“1+8”格局，即1支綜合執法隊伍，加上市場監管、生態環境、交通運輸、文化市場、農業、應急管理、衛生健康、自然資源8支專業執法隊伍。探索在執法隊伍內部設立專門的負責強制執行的機構，同時按照調查人員、審核人員、執行人員的內部職能分離的原則實施行政強制執行，一方面有利于推動執行工作更加法制化、專業化，落實“楓橋經驗”，避免暴力執行、過度執行，注重疏導化解、柔性執行；另一面亦可實現權力的相互監督制約。

　　（四）加強社會公眾監督

　　為防止強制執行權擴大，致使侵害行政權對相對人的權益，加強對行政強制執行的社會監督。可參照“行政處罰結果公開”模式，推動建立行政強制執行信息公開網站，對行政強制執行案件公開案件的受理時間、執行時間、執行結果等，通過社會公眾力量，督促當事人自行履行，監督執行人員依法及時執行。