近日,市委辦 市府辦印發了《關于深化市級預算編制執行監督管理改革的實施意見》(惠市委辦發電〔2018〕76號,以下簡稱《實施意見》)。這是市委、市政府對預算編制執行監督管理作出的重大改革舉措,對于深化預算管理制度改革、切實提升財政資源配置效率和使用效益具有重要意義。
一、《實施意見》出臺的背景
《實施意見》的出臺,是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、落實省委市委決策部署、加快推進新時代全面深化改革的重要舉措,是積極貫徹落實預算法、率先建立現代財政制度、爭取在“未來十年把惠州建設成為國內一流城市”的具體行動。市委、市政府高度重視財政預算管理工作。劉吉市長多次指出,要認真貫徹落實預算法的理念,適應省級預算編制執行監管改革,提高財政資金使用效益,提升財政資源配置效率。
近年,我市財政存在收支平衡壓力不斷加大、預算約束力不夠、支出結構有待優化、支出進度緩慢、預算資金使用績效不高等實際問題,為此亟需從預算管理體制機制上推進“放管服”改革,提高資金分配使用效率和效能。為貫徹落實國家、省和市的決策部署,為加強組織領導,市財政局成立了市級預算編制執行監督管理綜合改革改革工作領導小組,認真學習領會改革精神,主動與省財政廳多次溝通對接,積極尋求業務指導,并廣泛征求市直部門和縣(區)意見。在前期準備工作的基礎上,起草了《實施意見》,并分別業經市政府常務會議和市委常委會議審議通過。
二、《實施意見》主要改革措施
(一)改革的主要特點。《實施意見》制定了8項改革措施,主要體現改革帶來的職能變化、管理變化、機制變化,即“兩轉變、兩精簡、兩提高”。其中:
1.“兩轉變”:一是轉變財政管理重心,財政部門從全流程預算管控轉變為聚焦預算編制和預算監控,不再直接參與具體項目審批等事務;二是轉變部門權責配置,從預算管理權責交叉轉變為權責明晰,主體到位。市業務主管部門全面負責本部門預算執行,制定資金分配使用方案,對支出進度、績效、安全性和規范性等負責。
2.“兩精簡”:一是精簡財政資金和項目審批事項及程序;二是精簡預算執行流程。
3.“兩提高”:一是提高各方積極性;二是提高財政資金使用效益。
(二)改革的主要措施。《實施意見》制定的8條措施按照內容可歸納為5個方面:
1.第1條措施強調明晰權責劃分。這是本次改革基礎性的措施,目的是解決財政和主管部門職責交叉重復的問題。主要內容有2項,即“兩轉變”:
第一,轉變財政部門工作重心。財政部門在預算執行環節全面向主管部門放權,管理重點更加聚焦預算編制和預算監管。一方面將以前在預算執行環節參與的工作,提前到預算編制環節來考慮,突出謀大事、謀全局、謀長遠,集中精力精準編制預算。另一方面,通過全面實施績效管理和綜合運用財政管理系統數據,強化對部門預算執行信息的全流程監管和風險防控。
第二,主管部門全面負責本部門預算執行。這條改革措施是根據《預算法》第53條“各部門各單位是本部門本單位的預算執行主體”的規定做出的,于法有據,體現了主管部門的職責到位。
2.第2條措施強調聚焦預算精準編制。科學精準、規范編制預算是預算執行高效的基礎和前提,是本次改革的最重要任務之一,目的是解決當前預算編制與政策銜接不夠緊密、結構固化、不實不細、影響預算執行進度等問題。主要內容有2項:
第一,財政部門注重預算統籌和績效。一是更加突出集中財力辦大事,加強統籌全口徑政府預算,用好用足債務限額。二是更加突出建立科學標準,健全預算支出定額標準體系,明確重點支出和重大投資項目的安排規則。三是更加突出注重績效,加強績效目標審核和重大項目績效評審,建立與績效掛鉤的預算安排約束機制。四是強調市級對縣(區)財政部門的改革指導。
第二,主管部門科學規范編報預算。一是更加突出政策導向,要求加強統籌謀劃,保障中央、省和市部署的重大改革、重要政策和重點項目資金需求,確保不留“硬缺口”。二是更加規范,由市業務主管部門提前一年組織項目庫申報,做實做細部門項目,做好項目提前入庫和滾動投資計劃編報。三是及時對接省“大專項+任務清單”管理模式,及早安排項目的用款情況,據實編制部門預算。四是更加貼合實際,根據部門職責,在預算控制額度內,統籌考慮本部門全年資金需求。
3.第3、4條措施強調項目審批簡政放權。“放權”是本次改革的最核心的內容。主要目的是解決項目層層上報和批復,流程長、環節多、效率低,以及各級之間信息不對稱的問題。主要內容有6項:
第一,財政部門聚焦預算編制階段項目審核。將原來預算執行過程中參與的項目政策審核等工作提前至預算編制階段,加強對項目預算編制的把關。
第二,財政部門向主管部門放權。對于市級保留項目審批權限的資金,從市業務主管部門與市財政部門聯合辦理,改為市業務主管部門單獨負責組織項目申報、評審、分配、公示、驗收等。市財政部門不再參與聯合評審。
第三,市級向縣(區)下放項目審批權。凡是直接面向基層、量大面廣、由縣(區)實施更為便捷有效的專項資金,市級主管部門要依法將具體項目審批權下放縣(區)或用款單位。
第四,試行“大專項+任務清單”的專項資金管理模式。按照規定設置大專項,一項資金用途由一個部門分配。制定對縣區和用款單位的任務清單,區分約束性任務和指導性任務,將任務清單與資金同步下達,無任務清單的,原則上不得下達資金。
第五,規范保留市級審批權限的項目管理程序。對需保留市級審批的項目,按相關程序審批;主管部門的項目審批及調整方案,內部要履行“三重一大”審批程序,送市財政部門備案。
第六,做實部門項目庫。未按規定列入項目庫、未申報績效目標或未通過績效目標審核和預算審核的項目原則上不安排資金。業務主管部門應根據事業發展計劃編細編實項目庫。未經立項的或未列入市級政府投資項目三年滾動計劃的基建項目原則上不安排資金,對重點項目,確有必要可適當安排前期經費;需從專項資金中安排基建項目的,應編制滾動投資計劃和年度投資計劃,并與有關業務主管部門中期財政規劃和年度預算做好銜接,待完成項目立項審批程序再安排資金。依法依規審批項目。
4.第5條措施強調推動高效預算執行。主要目的是解決預算下達不及時、預算調整調劑辦理約束力不夠、預算執行進度慢等問題。主要內容有3項:
第一,加快預算執行進度。通過部門嚴格按照規定時限下達轉移支付,簡化基建項目資金支付審核,加快政府采購等項目推進速度,進一步優化預算執行管理。
第二,加強預算調整、調劑約束。預算調整依法原則上每年只集中辦理一次;嚴格控制新增財政支出,新增需求原則上在本部門預算和跨部門相關資金中統籌解決;規范市級預算調劑程序。
第三,加強存量資金收回統籌。加大力度盤活財政存量資金,對市業務主管部門未按規定時限下達,以及下達縣(區)后未及時審批項目或不具備實施條件、無法在當年支出的資金,收回市財政統籌,探索建立資金沉淀及清理收回情況通報機制。
5.第6、7、8條措施強調完善預算監管機制。主要目的是通過建立完善新的預算監管機制,確保簡政放權后,縣(區)和用款單位接得住、管得好。主要內容有3項。
第一,全面實施績效管理。將績效的理念貫穿預算編制、執行、監督的全過程,探索將績效評價的結果與部門績效監控、預算執行進度等向社會公開。
第二,強化多層次的預算執行監督。審計部門對負責資金分配使用的市業務主管部門和縣(區)進行審計監督。市財政部門依法落實向市人大及其常委會報批、報告和備案等規定,配合推進預算聯網監督工作。市業務主管部門承擔預算執行主體責任,主動接受人大和審計部門監督。
第三,加強預算執行問責追責。市業務主管部門制定完善本部門分管資金規范使用和風險防控的制度。市政府將對預算執行進度慢、績效差的市業務主管部門和縣(區)政府主要負責同志、分管負責同志進行約談或問責。對項目結算超過開工建設前批準的初步設計概算的,項目建設單位要按從嚴核查原則履行相關程序后報市政府審批。各職能部門須嚴格核查,審計部門依法對結算加強審計監督。對違反規定超概算的行為,由監察機關依法依規追究相關單位及責任人責任。
三、組織實施方面
《實施意見》第三部分從市政府、市財政部門、市業務主管部門三個層面明確了組織實施的有關要求。主要基于以下考慮:
(一)加強改革的牽頭組織和銜接工作。市財政局作為改革牽頭單位,專門成立了改革領導小組和工作小組,在前期舉辦市縣(區)財政部門和市直各預算單位培訓班基礎上,就2019年預算編制全力協助各部門、各縣(區)做好改革推進工作。
(二)做好制定完善改革配套制度工作。市財政局將根據省的部署制定全面實施預算績效管理意見、修訂專項資金管理辦法、項目庫管理辦法、預算執行監督制度等各項配套文件,并做好縱橫向指導培訓工作。
(三)做實2019年預算編制和中期財政規劃管理工作。做實2019年度市直部門預算編制工作,創新預算編制流程機制,提前建立項目儲備,加強績效目標審核和預算評審,努力實現編實編細編準預算的目標。科學編制2019-2021年中期財政規劃,加強支出三年規劃對年度的指引和約束作用。
(四)充分發揮預算監督新機制的作用。配合省建立預算監管聯動機制,探索對績效目標和預算執行進度實行“雙監控”并定期通報機制;建立完善各部門、各縣(區)預算管理廉政風險防控機制;積極完善運用與改革相適應的財政管理系統,探索建立全流程留痕機制。
附件:
市委辦 市府辦印發《關于深化市級預算編制執行監督管理改革的實施意見》的通知